Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917
, едва ли нужно доказывать, что деньги и власть в национальной и региональной политике очень тесно связаны. Очевидно, что и в Российской империи экономический фактор играл важнейшую роль в отношениях между центром и окраинами, а «фактор империи» оказывал влияние на формирование всех элементов экономической системы. Мое исследование посвящено анализу взаимодействия этих двух факторов – экономического и имперского. Объект исследования – имперское хозяйство, точнее, та его часть, которая связана с финансовым управлением.
Почему имперские финансы представляют собой особый предмет исследования? Чем отличается экономическая политика в империи и национальном государстве? Начнем с того, что Российская империя, как и любая другая, характеризуется ярко выраженной асимметрией экономического и социального развития территорий. Власть российского императора распространялась на регионы, чрезвычайно разнящиеся по ресурсному потенциалу, уровню институционального развития, культуре хозяйства и финансового управления. Западные окраины – Царство Польское, Финляндия, Западный край – к концу XIX века обгоняли некоторые центральные губернии по темпам индустриального развития и урбанизации. В то же время Сибирь, Дальний Восток, Север оставались по большей части неосвоенными. Асимметрия экономического и социального развития диктовала необходимость формирования особой, регионально ориентированной финансовой политики и ставила проблему выравнивания.
Многонациональность империи – второй фактор, обусловивший специфику экономического развития и финансовой политики. Правительство вынуждено было принимать в расчет не только национальные традиции управления, но даже, например, «религиозный контекст» налогообложения. С другой стороны, региональная и национальная экономическая специализация (межэтническое разделение труда, по терминологии Андреаса Каппелера1), а также распространение националистических концепций способствовали возникновению идеологий экономического национализма и регионализма. К концу XIX – началу XX века формируется сеть национальных и региональных экономических сообществ, конкурирующих между собой, в том числе за влияние на правительство2. В результате в финансовых мероприятиях правительства на окраинах нередко отражалось соперничество национальных и региональных лобби. Таким образом, складывание финансовой системы империи можно рассматривать отчасти как результат экономической конкуренции и взаимодействия разных национальных и региональных экономических сообществ.
Экономическая асимметрия и национально-культурная неоднородность оказывали влияние на формирование институтов административного и экономического управления. Асимметричная система власти – еще одна специфическая черта финансового хозяйства империи. Управленческая централизация сочеталась с вынужденной диффузией политической власти и полномочий по распоряжению экономическими ресурсами. Одной из главных задач правительства был поиск оптимальной для каждой окраины и империи в целом модели властно-бюджетных отношений между центром и регионами. Поэтому формы бюджетного управления постоянно менялись под влиянием политической конъюнктуры, обострения национальных противоречий, стремления сократить затраты на управление.
Необходимость согласования различных целей имперской политики ярче всего проявлялась в дилемме приоритетности внешней экспансии или внутреннего развития. За приобретение новых территорий и их удержание приходилось довольно дорого платить: в дебете имперских финансов значились огромные военные расходы, затраты на охрану границ и формирование системы управления. В то же время социальное и экономическое развитие «ядра» – внутренних российских губерний – требовало значительных инвестиций. Геополитическое могущество империи, часто выражавшееся в квадратных верстах, контрастировало с разреженностью власти и недостатком ресурсов во «внутренней» России, ее социальной и экономической отсталостью. Российская империя разделяла с большинством империй проблему выбора между расширением границ и внутренним развитием. Эту проблему предполагалось решить путем институциональной организации экономического управления, рационального расчета и распределения средств между регионами и центром.
Цель моей работы состоит в том, чтобы показать, как отразились особенности имперской системы (многонациональность, асимметрия регионального развития и правовая гетерогенность, активная внешняя политика и стремление к расширению) на функционировании финансовой системы и, напротив, как финансовые императивы влияли на цели и механизмы имперской политики. Мое исследование – лишь шаг в направлении решения одного из важнейших вопросов развития имперского хозяйства: являлся ли «фактор империи» для России тормозом или катализатором развития.
Как ни парадоксально, проблема согласования геополитических целей с внутренними задачами социального и экономического развития, ставшая столь актуальной в связи с возникновением в начале XXI века «моды» на империи, применительно к имперскому прошлому России практически не изучена. Несмотря на то что Россия всегда привлекала внимание как пример отстающей «великой державы», существующие исследования (например, известные концепции Александра Гершенкрона, Теодора фон Лауэ,