etc. (consulteu les dades de 2011 de l’Instituto Nacional de Estadística). El 2011 els empleats públics representaven un 14,8% del total de persones ocupades, percentatge que es troba lleugerament per sota del 15% que van registrar de mitjana els països de l’OCDE l’any 2008. Catalunya és una de les comunitats autònomes amb un menor percentatge d’empleats públics sobre el total de persones ocupades. L’any 2011, aquest percentatge era només del 10% respecte de tots els ocupats (PIMEC, 2012). Tot i això, el nombre d’empleats públics a Catalunya arriba a 306.488.
El comportament d’aquests centenars de milers de persones és clau per a un bon govern. La interiorització de valors adequats en les conductes dels empleats públics és una variable crucial de qualitat en els funcionaments dels sistemes públics. Fins a quin punt la podem constatar en el nostre entorn? Si analitzem la qüestió des del punt de vista de les percepcions ciutadanes, els estudis realitzats no permeten ser gaire optimistes.
5.1 Una percepció social negativa
Seguint la mateixa tònica que les dades internacionals presentades pel Fòrum Econòmic de Davos, per Transparency International i per l’Institut Edelman, les darreres enquestes –les realitzades tant per organismes oficials (CIS i CEO) com per organitzacions especialitzades i mitjans de comunicació– mostren un elevat nivell de desafecció de la ciutadania envers els polítics i l’Administració pública en general. Tanmateix, cal fer notar que, segons l’Índex de Percepció de Corrupció que elabora Transparency International (2012), Espanya es troba en la posició 30 sobre un total de 174 països, amb una nota de 65 sobre 100. Així, tot i «aprovar», fins a cert punt, l’examen de Transparency International, Espanya es troba entre països com Xipre, Botswana, Estònia, Bhutan i Portugal.
Segons el CIS (desembre de 2012), els polítics en general, els partits i la política són el tercer problema d’Espanya, justament després de l’atur i l’economia. De forma coherent amb aquesta percepció, la lluita contra la corrupció política es considera la segona prioritat a la qual ha de fer front la societat espanyola en els propers cinc anys. Cal fer un esment especial als partits polítics, ja que lideren els rànquings com a institucions menys valorades (Colomé, 2011, 40). Concretament, dos baròmetres d’opinió duts a terme a Catalunya pel Centre d’Estudis d’Opinió mostren com 7 de cada 10 enquestats perceben una corrupció elevada (45,7%) o generalitzada (28,8%) dins els partits polítics (Centre d’Estudis d’Opinió, 2009).
En el baròmetre del CIS de maig de 2012 –especialment dedicat a l’Administració pública a Espanya– un 48% de la població manifestava una opinió negativa sobre el seu funcionament. Aquesta percepció s’estén a la dinàmica d’evolució de l’administració: només un 27% dels enquestats considera que l’Administració pública funciona millor avui que deu anys enrere, mentre que un 61,9% considera que el seu funcionament no ha variat o fins i tot ha empitjorat (vegeu el CIS, maig de 2012). Si entrem amb més detall en les dades d’aquest baròmetre, constatem que una de les principals queixes vinculades a l’Administració pública és la seva lentitud i manca d’eficiència. En aquest sentit, el temps que tarda l’Administració pública a resoldre una gestió o a respondre-hi és l’aspecte que els enquestats valoren més negativament.
En l’àmbit català, la darrera enquesta sobre ètica i valors del servei públic a l’administració de la Generalitat de Catalunya (desembre de 2011) destacà que els principals valors entre els servidors públics catalans són els següents: legalitat, objectivitat i imparcialitat, exemplaritat, eficàcia i diligència, transparència i dedicació al servei públic (vegeu el gràfic 1). Tanmateix, la comparació entre «valors que són prioritaris» i «valors que haurien de ser prioritaris» ens permet constatar que la pràctica de l’administració sobrevalora la legalitat. Segons els enquestats, aquesta no hauria de tenir més importància que l’objectivitat i la imparcialitat, les quals són, al seu entendre, infravalorades en la pràctica.
De fet, la legalitat és l’únic valor que sembla estar sobrevalorat, ja que en la resta de casos observem que els enquestats donen més importància als valors que no pas la que se’ls dóna, segons ells, en la pràctica administrativa. Cal fer notar, d’altra banda, que l’eficàcia i la diligència són considerats com els valors desitjables que estarien més infravalorats en la pràctica.
Villoria (2012, 5) aprofundeix en aquest estudi i confronta dos binomis de valors: per un costat, eficàcia vs. legalitat i, per l’altre, eficàcia vs. austeritat. En ambdós casos el valor de l’eficàcia perd la batalla, tot i que, confrontat amb l’austeritat, ho fa d’una manera menys accentuada que en el cas de la legalitat. En definitiva, sembla que per als servidors públics catalans l’eficàcia hauria de ser molt més present en la pràctica de les administracions, però encara és considerada com un valor menys important que els més tradicionals en el paradigma clàssic de l’Administració pública.
Per la seva banda, el 2012 l’Oficina Antifrau de Catalunya fa notar que un 92,8% de la població considera la corrupció com un problema bastant o molt greu a Catalunya, i un 79,5% pensa que hi ha molta o bastanta corrupció. Tot i això, un 54,2% de la ciutadania –un percentatge millorable, però majoritari– creu que a Catalunya el personal al servei de l’administració és molt o bastant honest (OAC, 2012b).
Les percepcions negatives són totalment fonamentades? Tal com s’ha esmentat, la corrupció ja és la tercera preocupació a Espanya. Villoria manté, però, que a Espanya hi ha més corrupció de la que es persegueix, però menys de la que es percep (Lugilde, 2012). El 1997 l’OCDE ja apuntava en aquesta direcció, fent notar que, si bé és absolutament necessari controlar la corrupció i els comportaments no ètics, l’augment de sistemes de control ha desembocat en un major nombre d’escàndols que abans potser no es feien públics perquè l’administració era menys transparent. És evident, doncs, que cal evitar que la lluita contra la corrupció acabi produint, paradoxalment, una percepció més negativa sobre l’abast del fenomen.
Per reduir aquests biaixos és necessari desenvolupar informació objectiva que permeti conèixer, de primera mà i a través d’evidència fàctica, el nivell de respecte que els servidors públics i els polítics mostren, en els seus comportaments, pels marcs d’integritat i d’ètica pública. Disposar d’aquesta informació i poder-la comparar amb la situació d’altres entorns institucionals esdevé imprescindible per fer un diagnòstic fiable del clima ètic del sistema politicoadministratiu. A hores d’ara, aquesta informació encara és molt deficitària entre nosaltres.
Darrerament Espanya i Catalunya han viscut molts casos de corrupció, fet que ha contribuït a menyscabar la confiança de la ciutadania envers els seus representants polítics i l’Administració pública en general. Òbviament, el problema no és de cap manera la publicitat d’aquests casos. Al contrari, la corrupció s’afronta amb èxit només quan es detecta i el seu coneixement genera una reacció social (Maesschalck, 2011, 25).
D’altra banda, cal tenir en compte que en el nostre entorn es dóna una baixa valoració de la política en general. Concretament, només un 26,2% dels espanyols enquestats per l’European Social Survey (2010) afirmen tenir interès per la política, en contraposició al 66,8% d’Holanda o al 71,8% de Dinamarca. Aquest percentatge no millora gaire si ens centrem en Catalunya, on només un 29% de la població diu que té interès per la política. Així mateix, Espanya i Catalunya obtenen els percentatges més alts quan se’ls pregunta sobre si consideren que la política és complicada i difícil d’entendre. Torcal (2011, 36) posa de manifest, a través de les dades de l’European Social Survey, que en ambdós casos la població fa un seguiment relativament baix de la política a través dels mitjans.
Com dèiem abans, en la percepció social, política i Administració pública sovint es confonen. El descrèdit de la política tendeix, doncs, a traduir-se, en les percepcions ciutadanes, en el descrèdit de l’univers politicoadministratiu en el seu conjunt. Aquesta confusió s’ha incrementat en la nostra època, en la qual s’ha anat esvaint la separació entre política i administració