de las autoridades ambientales y, al tiempo, instituyó varias medidas preventivas y sanciones, que para su adopción debía remitirse al procedimiento contemplado en el Decreto 1594 de 19849.
Una característica del régimen creado con la Ley 99 de 1993, fue que solo consideró una infracción para motivar la activación del trámite sancionatorio. Esta era el incumplimiento de “normas sobre protección ambiental o sobre manejo y aprovechamiento de recursos naturales renovables”. Con la Ley 1333 de 2009 se habla de una nueva infracción de ‘daño ambiental’, aunque, como más adelante se expondrá, ni en esa ley, ni en la reglamentación de criterios para la imposición de sanciones realizada por el Gobierno nacional a través del Decreto 3678 de 2010, se le prestó la debida importancia a su definición.
Luego de 16 años de vigencia del régimen sancionatorio de la Ley 99 de 1993, el Congreso de la República, atendiendo la iniciativa del entonces senador Germán Vargas Lleras, se dispuso a debatir y, posteriormente a aprobar la que hoy es la norma base del procedimiento administrativo sancionatorio ambiental: la Ley 1333 de 2009.
En este punto coincidimos con Negrete (2010) cuando asegura que la importancia del surgimiento de la Ley 1333 de 2009:
[…] radicaba en la adecuación de la realidad fáctica y jurídica del siglo XXI, de un procedimiento contemplado en una norma anterior a la Constitución de 1991, a la Ley 99 de 1993, de rango inferior a esta última [Decreto 1594 de 1984] y cuyo objeto consistió en reglamentar parcialmente el título I de la Ley 9 de 1979, así como el capítulo II del título VI (…) del Decreto Ley 2811 de 1974 en cuanto a usos del agua y residuos líquidos, es decir, sólo un aspecto del universo que cobija la normativa ambiental, de manera tal que, por ejemplo, al referirnos a infracciones relacionadas con la biodiversidad y al manejo posdecomiso (sic) de especímenes (…) encontrábamos un vacío, en ocasiones difícil de superar. (p. 129)
2 Se destacan, entre otras, la Ley 2 de 1959 sobre economía forestal; el artículo 9 de la Ley 113 de 1928, que facultó al Gobierno nacional a reglamentar el beneficio –para los predios que lo necesitaran- de la distribución y aprovechamiento de las aguas de uso público; o el Acuerdo 4 de 1971, expedido por el Ministerio de Agricultura, a través del cual se crearon normas para las repoblaciones faunísticas e introducción al país de animales silvestres.
3 Se resalta la captura por flagrancia como una de las excepciones a ese “arresto” o “retención” administrativa, o la figura denominada traslado por protección, de la cual trata el artículo 155 de la Ley 1801 de 2016, que permite la privación temporal de la libertad, por parte de autoridades administrativas, bajo las estrictas condiciones establecidas en esa norma y en la Sentencia C-281 de 2017.
4 Cfr. numeral 5 del artículo 40 de la Ley 1333 de 2009.
5 La Declaración de Estocolmo de 1972, fue producto de la reunión de los países integrantes de la ONU para comenzar a formular principios de actuación estatales para la protección del ambiente, visiblemente afectado, entre otras, por actividades de producción industrial incompatibles con los procesos naturales, por el consumo exponencial de recursos y por la ausencia de políticas públicas claras en cuanto a la regulación al acceso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables.
6 La Ley 23 de 1973 es una ley de facultades, que otorgó un plazo de un año, a partir de la fecha de su sanción, para que el Gobierno nacional expidiera un Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección Ambiental, “con el fin de lograr un aprovechamiento racional y una adecuada conservación de dichas recursos” (artículo 19). La Ley 23 de 1973 aún se encuentra vigente en gran parte de su articulado y no se agotó con el otorgamiento de facultades. Sus otras disposiciones, valiosas para complementar la interpretación de normas recientes, tienen plenos efectos jurídicos.
7 La contaminación de recursos naturales como el agua, el aire o el suelo, ha sido y sigue siendo considerado por muchos como el principal factor de deterioro ambiental. Tal percepción, en parte, se justifica por la estrecha relación de la naturaleza con la salud pública. Debe aclararse que el artículo 8 del Decreto Ley 2811 de 1974 lista otros factores de deterioro, distintos a la contaminación, que deben ser objeto de control por parte de las autoridades. Entre ellos tenemos: las alteraciones nocivas de la topografía, la sedimentación, los cambios nocivos de los lechos de las aguas, el ruido, etc.
8 El Inderena (Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente) fue un establecimiento público adscrito al Ministerio de Agricultura (artículo 22 del Decreto 2420 de 1968), que tuvo la calidad de autoridad ambiental de nivel nacional. Su liquidación se ordenó con la expedición de la Ley 99 de 1993 y en su lugar se creó al entonces denominado Ministerio de Medio Ambiente.
9 Como bien lo afirma Rodas (2005), el procedimiento contenido en el Decreto 1594 de 1984 fue “un instrumento infrautilizado por la administración” (p. 38), entre otros, por la incapacidad de las autoridades para aplicarlo con rigor, lo cual mostraba su debilidad institucional, la negligencia en tramitar los expedientes, o la timidez para actuar contra los “grandes contaminadores” (Rodas, 2005, p. 39). No obstante, a veces se pasa por alto que un factor determinante a la hora de garantizar el cumplimiento de las normas ambientales, entre esas las procedimentales sancionatorias, es la falta de recursos para capacitar técnica y jurídicamente a los funcionarios encargados de hacer inspección y vigilancia, o para contar con más personal que realice actividades de control en zonas de difícil acceso por sus condiciones geográficas o ambientales. Como bien lo anota Fisher (2017), “La aplicación [de la norma ambiental] también requiere recursos, un hecho que también contribuye a la falta de voluntad política para hacer cumplir la legislación ambiental. Se necesita personal para hacer cumplir una ley, y también para detectar infracciones de la ley. El incumplimiento de una norma puede pasar desapercibido” (p. 100) (traducción propia).
I. COMPETENCIA
En materia sancionatoria, la competencia para adelantar procesos sancionatorios y adoptar medidas preventivas está condicionada por lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1333 de 2009, especialmente en lo anotado en su parágrafo.
La norma precitada señala a las autoridades con atribuciones en materia sancionatoria ambiental y, a su vez, concreta un factor que define, de principio a fin, la entidad competente para adoptar medidas preventivas, más no para iniciar un procedimiento sancionatorio10, como lo es el principio de competencia a prevención11. Por otra parte, el parágrafo del artículo 2 nos aclara quién debe adelantar un procedimiento administrativo sancionatorio, esto es, la autoridad legalmente habilitada para otorgar una autorización o instrumento de control y manejo ambiental.
1 Autoridades competentes para la adopción de medidas preventivas y para el trámite de un proceso sancionatorio
Según el artículo 2 de la Ley 1333 de 2009, son competentes para adoptar medidas preventivas y adelantar procesos sancionatorios el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible12, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), la Unidad Administrativa Especial Parques Nacionales Naturales, los órganos con funciones de Corporación Autónoma Regional (Corporaciones Autónomas Regionales, Corporaciones para el Desarrollo Sostenible, Autoridades de los Grandes Centros Urbanos, Establecimientos Públicos Ambientales [EPA]), la Armada Nacional y las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos).
En este punto, se resalta que el artículo 97 de la Ley 1801 de 2016 introdujo nuevas autoridades competentes para adoptar medidas preventivas y menciona las causales que motivan su imposición. En efecto,