правотворчества включает в себя также процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства и создание в соответствии с выявленными потребностями новых нормативных правовых актов, изменение и отмену действующих. По существу, представители широкого подхода к правотворчеству отождествляют его с правообразованием – естественно-историческим процессом формирования права, включающим в себя не только собственно правотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования права. В свою очередь, согласно узкому пониманию правотворчества правотворчество и правообразование соотносятся как часть и целое. Правообразование – широкое понятие, в ходе которого формируются взгляды и идеи о необходимости правового регулирования тех или иных общественных отношений, результатом и итогом этого процесса и выступает правотворчество.
Отечественная теория правотворчества ориентируется, как правило, на понимание правотворчества как формальных процедур подготовки и издания нормативных правовых актов. «Правотворчество как особая форма или вид деятельности государства состоит в установлении, а также изменении и отмене правовых норм»[44]. Это урегулированная правом деятельность, имеющая своих субъектов, принципы и стадии.
Вместе с тем такая деятельность является лишь завершающим этапом процесса формирования права, правообразования, «вызревания» конкретных правовых норм в юридической практике[45]. Правотворчество является составной частью более широкого процесса – правообразования. Так, В.С. Нерсесянц отмечал, что «социальный процесс формирования позитивного права – это объективно складывающиеся и субъективно выявляющиеся в жизни общества и государства взаимодействие, влияние разнообразных социальных факторов на формирование правовых норм; этот процесс, несомненно, смыкается с завершающей стадией – юридически оформленным процессом правотворчества государства как организованной деятельностью его правотворческих органов по созданию либо признанию и закреплению в юридически обязательной форме норм позитивного права»[46].
Правотворчество является проявлением активной государственной деятельности, средством его управления обществом. Вместе с тем в настоящее время правотворчество осуществляют не только компетентные органы государственной власти, но также органы местного самоуправления, организации (локальное нормотворчество).
Рассмотрение правотворчества как деятельности по разработке, принятию, изменению, отмене нормативных правовых актов заставляет задуматься о содержании самого понятия «нормативный правовой акт». В законодательстве Российской Федерации отсутствует легальное определение этого понятия. В связи с этим на практике при отнесении того или иного правового акта к нормативным правовым актам руководствуются устоявшимися доктринальными определениями указанного понятия.
В постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении