La racionalidad de los procesos de toma de decisiones
Los fundamentos de la legitimidad de la gobernanza que utilizan los teóricos del experimentalismo democrático se refieren, unos, a la racionalidad de las decisiones y, otros, al carácter democrático de su funcionamiento. La capacidad de alcanzar decisiones racionales provendría de las características que tiene la deliberación entre los stakeholders, que se situaría a medio camino entre la negociación y la argumentación racional en sentido fuerte (como sería, por ejemplo, la que cumpliese con las estrictas condiciones que establece Habermas en su teoría de la acción comunicativa)82. Los teóricos atribuyen a la gobernanza potencialidades de racionalidad débil, que se basan en planteamientos propios del pragmatismo filosófico en el caso de la escuela del llamado «experimentalismo democrático».
Como es sabido, los pragmatistas clásicos consideraban que para debatir argumentativamente y alcanzar un acuerdo racional en el terreno de la razón práctica, no es necesario que se compartan los presupuestos últimos de carácter valorativo o cognitivo y ni siquiera es preciso que estos se tematicen. Se trataría de un trasunto de la postura que estos filósofos mantienen en el terreno epistemológico y que se condensa en la fórmula «lo verdadero es lo útil». Eso no quiere decir que el hecho de que me resulte útil que las cosas sean de una determinada manera transforme automáticamente en verdaderas mis creencias de que las cosas son efectivamente así. Por muy útil que me resulte creer que la fuerza de la gravedad no existe, cuando estoy cayendo de un edificio de veinte pisos de altura, eso no impedirá que me estrelle contra el suelo y mi cuerpo quede hecho papilla. Lo que pretende transmitir esa expresión es que, si una creencia acerca de la realidad funciona efectivamente, mientras funcione, la podemos tomar como verdadera sin plantearnos grandes cuestiones epistemológicas u ontológicas.
Esa actitud «pragmática» (también en el sentido ordinario del término) se traduce en el ámbito práctico en que no es necesario que nos pongamos de acuerdo acerca de si la libertad prevalece sobre la igualdad o si lo social debe evaluarse en función de lo individual para discutir acerca de cuáles son las medidas de higiene laboral que deben observarse en una determinada industria durante la pandemia de la Covid-19. Podemos alcanzar un acuerdo acerca de una buena decisión que tenga en cuenta los diferentes intereses en conflicto sin necesidad de pretender que sea una solución absolutamente racional o la solución más racional posible. Lo importante es que sirva para resolver el problema que nos estamos planteando. Seguramente discutiremos acerca de criterios valorativos, de la importancia relativa de los bienes que están en juego, pero es posible que lleguemos a un acuerdo alcanzando un grado medio de abstracción sin necesidad de debatir los «grandes principios».
La confianza en que podemos hallar una buena solución al problema que no se limite a ser una transacción entre intereses contrapuestos determinada por la correlación de fuerzas la podemos encontrar en teóricos de la gobernanza como Sabel. El problema surge cuando nos planteamos el tipo de actitud que deben adoptar quienes participan en el debate para que su interacción pueda ser considerada como un intercambio de argumentos. En el caso de las teorías fuertes de la argumentación racional, los participantes en la discusión deben adoptar una postura receptiva que les permita reconocer y aceptar el mejor argumento sin empecinarse en que sea su posición la que triunfe. Caracterizar esa actitud (y, sobre todo, adoptarla) es una tarea muy difícil que condujo a Rawls a imaginar un «velo de la ignorancia» que posibilitaría que los participantes en una discusión acerca de la forma más justa de distribuir los bienes en una sociedad olvidasen cuáles son sus intereses particulares. Para Rawls se trata de una situación «ideal» que podemos alcanzar solo en forma de experimento mental, pero para los teóricos del experimentalismo democrático es una transmutación real que se produciría durante el proceso deliberativo propio de la gobernanza: los participantes olvidarían sus intereses particulares para focalizar su esfuerzo en encontrar la mejor solución posible al problema de las medidas higiénicas a adoptar por las empresas durante la pandemia (por seguir con el ejemplo utilizado más arriba).
Esta amnesia sería el resultado de una evolución en forma de bootstrapping:
[...] el proceso de cambio incremental en el que un equilibrio favorable de riesgos y beneficios fomenta los primeros pasos desde muchos puntos de partida diversos, y cada movimiento apunta a uno de los varios caminos que finalmente conducen a un resultado más o menos similar83.
Para entender el significado del término bootstrapping, del que no existe una traducción unívoca en castellano, hay que pensar, en primer lugar, en cómo se pone en marcha un ordenador: las aplicaciones precisan de un sistema operativo, pero el sistema operativo, a su vez, necesita de un programa de arranque (boot) para cargarse en la memoria y ponerse en marcha. El boot es un programa que se arranca a sí mismo, pues, en caso contrario, nos encontraríamos con un regreso al infinito y sería imposible que el ordenador empezara a funcionar. Bootstrapping tiene, pues, un primer sentido relacionado con un proceso de transmisión y procesamiento de información que se inicia, por así decirlo, por sí mismo, sin necesidad de recibir ningún bit del «exterior». Se utiliza ese término para referirse a una de las aventuras del barón de Münchhausen en la que el noble alemán fue capaz de salir de un pantano, en el que se había hundido junto con su caballo, tirando de su propia coleta84.
Con estos elementos podemos imaginar una dinámica de bootstrapping en el marco de los procesos de gobernanza y, en especial, en la fase de deliberación entre los stakeholders. El proceso se iniciaría por un gesto de buena voluntad espontáneo que actuaría como boot o programa de arranque. Esa actitud positiva generaría una buena predisposición en algún otro stakeholder que se traduciría en otro gesto generoso y esa dinámica se iría extendiendo a todos los participantes en la discusión hasta crear un clima de cooperación y confianza adecuado para que el esfuerzo de cada uno se centre en encontrar la mejor solución posible al problema regulatorio planteado dejando de lado sus intereses particulares. Esta es una interpretación personal del proceso que permite dar sentido a la cita transcrita más arriba, cuya formulación del proceso de bootsrapping resulta ininteligible85.
Este modelo psicológico de dinámica de grupos que podría generar un clima de cooperación resulta plausible en abstracto, aunque presupone una actitud de buena disposición entre los participantes que el propio modelo no puede garantizar, pues no proporciona un conjunto de condiciones ambientales y procedimentales que permita generarla. De todas formas, si nos situamos en un supuesto en que el problema regulatorio atañe a las medidas anticontaminantes que debe adoptar la industria química, no resulta plausible que los ejecutivos de las empresas y los ecologistas se pongan a trabajar codo con codo para encontrar la mejor solución posible al problema dejando de lado sus diferencias de intereses y de poder. Al menos es lo que ponen de manifiesto los estudios empíricos que se han ocupado de estudiar la dinámica de los procesos de gobernanza en EE UU86 o en la UE87.
4.2.2. El carácter democrático de la gobernanza
Por lo que respecta a los fundamentos democráticos de la gobernanza, hay que señalar que la participación tiene características diferentes de las propias de los sistemas representativos y que se presenta como un mecanismo complementario (e incluso sustitutivo) de aquellos. Es una forma de democracia directa, pero su propio modelo teórico tiene importantes déficits. En primer lugar, los participantes no actúan como ciudadanos, sino en cuanto interesados, es decir, como sujetos que serán afectados por la solución que se dé al problema regulatorio en cuestión. Por lo tanto, por muy racional que sea la discusión (desde el punto de vista pragmático) y por muy buena que sea la solución que se adopte, nada asegura que esta se adecúe al interés general,