Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции
правовых споров в Российской империи. До 1916–1917 гг. наше государство не знало института административной юстиции ни в качестве специальных административных судов, ни в качестве отправления правосудия по публично-правовым спорам судами общей юрисдикции. Российской правовой системе не были известны и специальные процессуальные формы административного судопроизводства. А. Невский считал отечественное законодательство об административной юстиции самым отсталым в ряду европейских законодательств[111]. Тем не менее, нельзя полностью отрицать значение существовавших во второй половине XIX в. – первом десятилетии XX в. институтов, предназначенных для рассмотрения и разрешения спорных административно-судных дел. В целом их можно охарактеризовать так:
– разрешение публично-правовых споров осуществлялось в форме обжалования по начальству неправомерных действий и актов администрации;
– единственной формой возбуждения спора для гражданина или общественного установления являлась жалоба; прокурор мог принести протест на незаконный акт органа государственного управления;
– подача жалоб по начальству обусловливала множественность и узкую специализацию органов, их рассматривающих; административно-судебные места общей компетенции (кроме Сената) еще не существовали;
– должностные лица (губернаторы, генерал-губернаторы, исправники, становые приставы, министры, главноуправляющие) рассматривали жалобы единолично, по принципу «судья в собственном деле»;
– некоторые коллегиальные органы имели свои процессуальные правила по разрешению жалоб.
Административно-спорные дела на местном уровне рассматривались различными органами. Некоторые коллегиальные органы губернской и уездной администрации можно считать слабыми, но все-таки подобиями административно-судебных учреждений. Среди них – губернские правления, которые, согласно Учреждению о губерниях, являлись высшими губернскими местами и осуществляли в пределах губернии надзор за исполнением законов и прекращение незаконных действий, в том числе путем разрешения жалоб граждан и обществ[112]. Губернские правления обладали широкой административно-судебной компетенцией. Они рассматривали дела по протестам губернского прокурора и его товарищей, по жалобам стряпчих, по жалобам на решения городских дум, на действия уездной, городской и тюремной полиции. Кроме того, им были подведомственны и споры о компетенции между уездными и городскими присутственными местами. В состав правления входили: председатель (губернатор) и губернские профессиональные чиновники. Решения губернского правления могли быть обжалованы в I Департамент Сената в течение 6 месяцев с момента исполнения решения или в течение 3 месяцев с момента его объявления, если исполнение еще не было начато.
Для контроля за законностью деятельности органов общественного самоуправления были сформированы