Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции
используют понятие «должностное лицо», данное в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ и в уголовном праве[216]. Некоторые разъяснения о понятии должностного лица содержались в п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан»[217].
Указанные определения раскрывают понятие должностного лица как субъекта административной или уголовной ответственности, что не вполне отвечает требованиям административного судопроизводства. Они составлены по формальному, а не материальному признаку и не отражают юридического характера выполняемых обязанностей и полномочий должностного лица[218], во многом они даже напоминают определение государственного служащего. Кроме того, понятия «организационно-распорядительные» и «административно-хозяйственные» полномочия сами нуждаются в легальном определении. Отличительной чертой должностного лица выступает именно наличие у него законных полномочий принимать в одностороннем порядке акты властного, юридически обязательного характера, «которые порождают права и обязанности управляемых без их согласия»[219]. Понятие должностного лица, полагаем, должно быть сформулировано в федеральном законодательстве о государственной службе Российской Федерации.
В суд могут обжалованы не только действия государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, нарушающие права и свободы граждан, но и бездействие данных субъектов (ст. 245 гл. 25 ГПК РФ, ч. 2 ст. 2 Закона «Об обжаловании в суд…»)[220], то есть невыполнение субъектами публичной власти, возложенных на них обязанностей, что привело к нарушению прав граждан и организаций.
В соответствии с Конституцией РФ и данными законами обжалованию подлежат также решения государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих. При этом решения могут носить индивидуальный или нормативный характер[221], могут исходить как от коллегиальных, так и единоначальных органов государственной власти и управления.
В действующем законодательстве нет определения понятия «решение». Вместе с тем, традиционным в теории административного права, правотворческой и правоприменительной практике считается термин «правовой акт». Он используется в Конституции РФ, Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 23)[222], Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» и иных законах, актах Президента РФ, Правительства РФ и других органов государственной власти на территории Российской Федерации[223].
Правовой акт – это универсальная форма реализации государственной власти. Он является выражением государственно-властного волеизъявления и направлен на регулирование общественных отношений либо посредством