начале XVIII столетия бюрократия добилась квазинезависимого статуса по отношению как к короне, так и к аристократии. Подобная интерпретация отчасти приложима и к созданию коллегий Петром, желавшим покончить с самочинием и произволом «старых судей» – могущественных вельмож, возглавлявших московские приказы (цит. по: [Wittram 1964,2:114]). Классический абсолютный монарх, Петр, несомненно, многое сделал, чтобы на заре новой империи уничтожить любой возможный центр власти, конкурирующей с его собственной.
Однако даже краткое изучение организации и истории петровских коллегий выявляет проблемы, связанные с определением через них особого этапа русской институциональной истории. Во-первых, уже в начале XVIII столетия в ходе областной реформы 1708 года Петр уничтожил ряд приказов[36], в то время как иные – вроде Сибирского приказа – продолжали свое существование и при его преемниках. Во-вторых, сама структура коллегий, изложенная в Генеральном регламенте (1720) и прочих законодательных актах того времени, указывает на фундаментальную взаимосвязь с организацией московских приказов. Как из документов, так и из административной практики становится ясно, что наименование «коллегии» для исполнительных учреждений Петровской эпохи было некорректным. Реальный collegium, то есть собрание советников и профильных экспертов, большинством голосов принимавшее то или иное решение, имел место лишь на самом верху иерархической чиновничьей лестницы. В дополнение же к этому «коллегиуму» коллегии состояли из президента (назначаемого лично царем), вице-президента и целого штата профессиональных чиновников, выделенных в отдельную канцелярию, подчиненную непосредственно президенту[37]. Поскольку же высокопоставленные члены коллегиума обладали недостаточным административным опытом, ответственность за проработку повестки заседаний, подготовку материалов для рассматриваемых решений и ведение поденных протокольных записей лежала на канцелярских чиновниках. Сей «канцелярский элемент», возглавляемый секретарем, достался новой системе по наследству от приказов, со всеми дьяками и подьячими, и должен пониматься в качестве важнейшего элемента преемственности в русской институциональной истории[38].
Канцелярии сразу же принялись заправлять коллегиальным делопроизводством [Градовский 1899: 126–134]. Присущая коллегиальному принятию решений медлительность усугублялась общей малопригодностью членов коллегиума к решению серьезных государственных задач. Охромев уже с первых шагов, петровские институции нередко спотыкались и впредь. Петр попросту не мог сыскать достаточного количества компетентных или же образованных русских людей (притом еще и обладавших подобающим социальным статусом), чтобы назначить их на восемьдесят-девяносто вакантных мест[39]. Так что, устраивая коллегии, ему пришлось выписывать подходящих для службы в них иностранцев. С. М. Соловьев приводит сетования президента Юстиц-коллегии графа А. А. Матвеева на нехватку квалифицированного персонала: все лучшие