самостоятельные виды государственной деятельности, урегулированные нормами разных отраслей права»[123]. Поэтому в Законе о прокуратуре РФ целесообразно предусмотреть отдельные главы о функциях и полномочиях прокуратуры в уголовном процессе и при выполнении уполномоченными органами оперативно-розыскной деятельности. Такой же точки зрения придерживаются авторы работы «Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры»[124].
Структура и содержание всего Закона о прокуратуре РФ, на наш взгляд, должны строиться на основании возложенных на нее функций в том или ином направлении ее деятельности. Необходимо четко сформулировать направления деятельности прокуратуры (т. е. общественные отношения, в сфере которых она участвует), ее функции, а также полномочия, обеспечивающие реализацию функций.
Предметом надзорной деятельности прокурора в стадии предварительного расследования в соответствии со ст. 29 Закона о прокуратуре РФ является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами дознания и предварительного следствия. Фактически же прокурор надзирает за любыми правоотношениями, складывающимися между субъектами уголовного процесса в ходе расследования преступления.
Традиционно в научной и учебной литературе для удобства исследования вычленяют отдельные блоки элементов предварительного расследования или отдельные следственные и иные процессуальные действия, за которыми осуществляется надзор[125]. Такой подход оправдан и с теоретической, и с практической точек зрения. Именно его мы применили в данной работе.
Надзирая за соблюдением прав и свобод граждан, интересов различных организаций и учреждений, а также общества и государства в сфере уголовно-правовых правоотношений, прокурор не должен пассивно наблюдать за действием субъектов уголовного процесса и ограничивать свою деятельность получением извне сигналов о нарушении закона. Он обязан активно выявлять такие нарушения. Для этого закон предоставляет ему соответствующие полномочия. Однако вызывает недоумение отсутствие в ст. 37 УПК РФ, закрепляющей большинство полномочий прокурора, права истребовать из органов дознания и предварительного следствия для проверки уголовные дела, документы, материалы и иные сведения о совершенных преступлениях, ходе дознания и предварительного следствия. Все остальные полномочия в досудебных стадиях без этого права прокурор просто не сможет реализовать. Невозможно отменить незаконное или необоснованное постановление следователя или дознавателя, не истребовав и не изучив предварительно материалы дела, послужившие поводом для принятия данного постановления. Тем более что правом «проверять материалы уголовного дела» наделен начальник следственного отдела (п. 1 ч. З ст. 39 УПК РФ).
УПК РСФСР содержал норму, предоставляющую прокурору право требовать от «органов дознания