император распорядился разработать проект, по которому генерал-губернаторства укрупнялись (до 5 губерний) и становились промежуточными между центральным и местным управлением. О намерении реформировать управление центральными губерниями может свидетельствовать практика создания крупных территориальных объединений под управлением принца Г. П. Ольденбургского, герцога А. Вюртембергского, наличие особых образований в Финляндии, Польше, Сибири, Новороссии, Прибалтике, на Кавказе и т. д. В 1819 г. Александр I пошел на эксперимент, поручив генерал-адъютанту А. Д. Балашову «проверить проект на деле»[101]. Не вдаваясь в историографические тонкости тематики имперского управления[102], отметим, что практика реализации чрезвычайного генерал-губернаторского управления имела свое применение и в 5-ти Поволжских губерниях: Нижегородской, Казанской, Симбирской, Саратовской и Пензенской. Такая последовательная территориальная локализация наместнического проекта свидетельствует в пользу его устойчивости. Александр I на протяжении последних 10 лет своего царствования, расширяя пространства его применения, шаг за шагом приближал его осуществление.
Анализ законодательных актов первой четверти XIX в., обеспечивающих деятельность российских губернаторов, показал тесную их связь с общими тенденциями развития государственного управления. Одновременно он позволил определить, куда и почему должен был писать подотчетный губернатор, где могли оседать материалы проверок его деятельности, а также жалобы на него.
Реорганизацией исполнительной власти и одновременно ужесточением сенатского надзора император стремился создать эффективную администрацию. Губернаторы в реалиях того времени были подчинены Министерству внутренних дел. Желание ограничить их «всевластие» проявилось в усилении выборных начал в лице предводителей дворянства и усилении над ними сенатского надзора. Но на практике эта конкурентная ситуация привела к обострению «антагонизма глав правительственного и сословного управления»[103], падению престижа губернаторской должности. Выход виделся в повсеместном введении института генерал-губернаторства.
Однако это намерение противоречило заявленным принципам формализации государственной власти и министерской прагматике. Во второй четверти XIX в. этот эксперимент был признан неудачным[104], что вполне соответствовало духу царствования Николая I как последовательного сторонника единообразия, централизации и рационализации всех сфер управления.
К началу 1830-х гг. все «внутренние» генерал-губернаторства были ликвидированы, но на окраинах Российской империи этот институт власти продолжал существовать. В то же время в ряде губерний, подчиненных прежде генерал-губернаторам, учреждались военные губернаторы. Так, указом 27 января 1832 г. вместо гражданских губернаторов были назначены военные