реформы во многом определила борьба внутри правящей элиты, личности реформаторов, позиция императора Александра II. История земской реформы продолжалась почти восемь лет. На таком весьма длительном временном отрезке можно выделить два этапа: «милютинский» (ноябрь 1856 – апрель 1861 гг.), и «валуевский» (апрель 1861 – январь 1864 гг.).
Классическим трудом по истории земской реформы является монография советского историка В. В. Гармизы, которая оказала огромное влияние на все последующие исследования[147]. Книга Гармизы действительно уникальна с точки зрения количества и качества введенных в научный оборот новых документов. Вместе с тем, уделив основное внимание «валуевскому» этапу подготовки земской реформы, историк не увидел логической связи между проектами полицейской реформы и появлением первого варианта земской реформы, созданного Комиссией об уездных и губернских учреждениях во главе с Н. А. Милютиным. Историк не только не признавал за Милютиным заслуг в создании концептуальных основ реформы местного управления и самоуправления, но и вслед за С. Я. Цейтлиным оценивал проекты милютинских комиссий как «частичные поправки дореформенного строя местного управления»[148].
Исследование архивных и опубликованных источников позволило проследить в многочисленных проектах второй половины 1850-х – начала 1860-х гг. особенности процесса формирования концепции земской реформы и появление первого ее варианта, созданного Комиссией о губернских и уездных учреждениях во главе с Н. А. Милютиным[149].
Для того, что чтобы разобраться в истоках земской реформы, важно проследить, какие проекты разрабатывались в конце 1850-х гг. в Министерстве внутренних дел. Тогда это ведомство стало средоточием реформаторских сил, во главе которых стоял директор Хозяйственного департамента (с 1859 г. – временно исполняющий обязанности товарища министра) Н. А. Милютин.
В конце 1850-х гг. в Министерстве внутренних дел активно обсуждались варианты полицейский реформы. Но надо учитывать, что в конце 1850-х гг. реформа полиции была по сути тождественна реформе уездного управления, т. к. вся полнота власти на уездном уровне принадлежала земской полиции, сосредоточившей в своих руках административно-исполнительные, судебно-следственные и хозяйственно-распорядительные функции[150]. Кроме того, существование отдельной городской полиции создавало ненужный параллелизм.
Недавно утвержденный в должности министра внутренних дел С. С. Ланской уже в октябре 1856 г. обратил внимание Александра II на «крайне неудовлетворительное состояние земской полиции»[151]. Он доказывал необходимость ее коренного преобразования, определив основную цель реформы в «обеспечении порядка и спокойствия» в условиях подготовки крестьянской реформы. Ланской сформулировал общие принципы, на которых должно было строиться уездное управление: единство управления, разделение ведомственных функций и верховенство закона.
С