близкими ему по своей значимости национальными окраинами (Великим княжеством Финляндским, Варшавским генерал-губернаторством), можно прийти к выводу, что оно имело наиболее чрезвычайные формы. В законодательстве полномочия генерал-губернаторов были определены мало. С одной стороны, это не сковывало их в своих действиях, что было крайне необходимо для более гибкого и оперативного управления обычно неспокойной окраины государства; но с другой стороны, создавало достаточный простор для злоупотреблений81. Кавказское население было перегружено в земельном тягле по сравнению с внутренними губерниями России. Казна проявляла весьма умеренную щедрость в удовлетворении насущных нужд Кавказа. Допускалось заселение региона даже без всяких преднамеренных задач, иногда совершенно нежелательным элементом, в уступку политической необходимости82. Значительная часть расходов по управлению Кавказом шла на содержание государственного аппарата. Для того, чтобы охарактеризовать непомерную бесхозяйственность, следствием чего являлось беззастенчивое казнокрадство, достаточно привести следующий факт: весь значительный доход Закавказского края не покрывал собой даже расходов на его гражданское управление83.
Наместник одновременно являлся главнокомандующим Отдельным Кавказским корпусом, а с 1860 года также Наказным атаманом Кавказских казачьих войск, обладающий всей полнотой военной и гражданской власти на Кавказе. Наместнику, по отношению ко всем отраслям управления в крае, были присвоены власть и права министров84. Кавказский наместник, например, мог разрешать вопросы, относящиеся по общему правилу к компетенции министров. Также генерал-губернаторы имели право представлять доклады о делах управления непосредственно императору и получать от него распоряжения. Наиболее важные представления как министров, так и губернаторов направлялись только через генерал-губернаторов. Любое новое распоряжение или закон, касающийся данного края, не мог быть введён в действие без предварительного заключения от генерал-губернатора85. Кроме того, наместнику предоставлялось право лично разрешать дела, превышавшие министерскую власть, вносить их в Комитет министров.
По представлению наместника на Кавказе, был издан весьма важный указ (№ 45270), позволявший ему корректировать распространение на край общих для империи административных мер: они могли быть приняты лишь при соответствии их условиям края, в противном случае наместнику предоставлялось право самому решать, целесообразно ли их применение, о чём он докладывал Председателю Кавказского Комитета. Тем самым была достаточно широко очерчена независимость наместника по отношению к этому центральному правительственному органу. Указ предоставлял также наместнику право вводить «постепенно, по ближайшему его усмотрению и по мере имеющихся средств» общие для империи законоположения86.
Специфика управления отдельными национальными окраинами определялась местными задачами