разделения означенных функций, законодательству нашему не удалось достигнуть того, к чему оно стремилось: отделить административно-полицейские дела от хозяйственно-распорядительных. Разделяя учреждения, оно оставляло в прежнем смешении дела и призывало к их ведению эти разделенные учреждения, не имея, однако, возможности определить истинную компетенцию тех и других. Земским учреждениям предоставлено попечение о народном здравии, но та же обязанность возлагается и на полицию; дорожная часть вверена земству, но и на полицию возлагается непосредственное наблюдение за выполнением дорожной повинности и самые меры исполнения ее; земствам предоставлено издание разных правил относительно пожарной части, но те же обязанности возлагаются и на полицию и т. д. Долговременный опыт показал, что конечный результат указанных выше разделений приводит к разновластию, безвластию и бездействию. Ведомства препираются, а дело стоит. Мы не видим на месте никакого объединительного и руководящего начала, будь это начало правительственное или земское. По закону, ввиду неотмеченных наказов и уставов, все-таки полиция правит уездом и она отвечает за его безопасность и благосостояние, но по закону же администрация уезда вверена земству, за которым однако не признаются права правительственных установлений».
Относительно же губернского управления, внимание печати и общества скоро обращено было на отсутствие сколько-нибудь правильного соотношения между правительственным и земским элементами. Указывали на то, что земству вверено множество, даже, может быть, слишком много предметов, не снабдив его сколько-нибудь достаточной властью для достижения своей задачи и не поставив его в сколько-нибудь целесообразное положение по отношению к правительству, так что прежние многочисленные приказы, правления, комиссии и комитеты, хозяйственно-распорядительные дела которых отошли к земству, пользовались большей властью. Как выразился проф. Градовский, «в руках правительственных мест и лиц (губернаторов, губернского правления и полиции) осталась власть без компетенции; в руках земских учреждений сосредоточилась компетенция без власти». Вследствие этого «правительственные учреждения, оставшиеся при nudum jus власти, в ее отвлеченном понятии, часто грустят о компетенции, ушедшей из их рук и, не давая себе точного отчета в происшедшей перемене, часто говорят о необходимости усиления власти; земские же учреждения, чувствуя, что они действуют без авторитета и, опять-таки не догадываясь, в чем дело, твердят о необходимости расширения их компетенции». Таким образом, общественное и правительственное начало в губернском управлении оказались не солидарными, как это следовало бы желать и ожидать, а противоположными и даже враждебными, согласно с чем и полиция, как учреждение правительственное, стала в отношении к земству в ложное положение. «Когда полиция выступает в роли правительствующего учреждения, она возбуждает против себя нарекания и неудовольствие; когда