что органы административного надзора создавались много раньше. Так, Декретом Совета народных комиссаров СССР от 30 января 1922 г. «О горном надзоре» было учреждено Центральное управление горного надзора (ЦУГН). Декрет определил, что к надзору относится такая деятельность, которая связана с наблюдением (общий надзор) за точным выполнением законодательства в установленной сфере деятельности и наблюдением (технический надзор) за ведением операций (совершением действий) с точки зрения их правильности и безопасности[100]. В течение короткого времени, пока не было завершено огосударствление горной промышленности, горный надзор не выходил за рамки предмета административного надзора. А. В. Мартынов в связи с этим констатирует, что проведенные в 1927 г., 1933 г., 1936 г. реорганизации органов горного надзора привели к тому, что мы и по сей день не можем определить, что относится к контрольным, а что – к надзорным полномочиям этого органа государственной власти[101]. Приведенный пример свидетельствует о невозможности ограничения контрольных полномочий в вертикально интегрированной системе наблюдением исключительно за законностью.
Институт административного надзора получил теоретическое развитие во второй половине прошлого века в условиях плановой государственной экономики, когда значение данного вида контрольной деятельности было не столь существенным, как сейчас. Однако уже тогда было понятно, что довольно широкий круг правоотношений не нуждается в прямом тотальном государственном контроле, да и физически не может контролироваться. Это, прежде всего, частноправовые отношения, складывающиеся вне сферы государственной деятельности: личные имущественные отношения, общественный порядок, любительские охота и рыболовство, дорожное движение и др. Возможно, именно развитие дорожного движения, рост числа автомототранспортных средств в личном пользовании граждан послужили катализатором развития института административного надзора. Во всех этих сферах государство устанавливает правила (пожарной безопасности, санитарии, природопользования, охоты, рыболовства, дорожного движения), запреты определенного поведения в общественных местах (мелкое хулиганство, распитие спиртных напитков и др.). Эти правила отличаются стабильностью и обязательностью для персонально неопределенного круга лиц, не связываются с должностным положением адресатов. Их строгое соблюдение обеспечивает правопорядок, установленный режим законности. Казалось бы, надзор за соблюдением режимных требований надлежит осуществлять органам прокуратуры. Однако предмет надзора непрерывно расширяется и усложняется, а в числе объектов надзора в рыночной экономике помимо граждан оказалось огромное число разнообразных организаций. Все это требует перманентного увеличения численности субъектов надзора и их специализации. Кроме того, надзор должен осуществляться