указы также требуют не только их сообщения соответствующим административным учреждениям, но и обнародования для всеобщего сведения. Бывают, конечно, технические указы, не могущие быть обнародованными в силу их содержания, но среди них много и таких, которые, безусловно, требуют обнародования, не превращаясь из-за этого в юридические указы. Разделение указов на юридические и технические не может быть обусловлено чисто внешними, формальными признаками, не относящимися к содержанию указов. Между отдельными категориями указов в зависимости от их содержания наблюдается весьма существенное различие в их обязательной силе. Уничтожение такого различия во всех отношениях нежелательно. Целесообразное и плодотворное осуществление задач государственного управления было бы немыслимо, если бы все раз изданные технические правила признавались для администрации безусловно обязательными, а за заинтересованными в этом лицами признавалось право требовать от административных учреждений неуклонного их соблюдения. «У чиновника, – указывал Н. М. Коркунов, – привыкшего к известной рутине, у частного лица, как-либо соприкасающегося в своих интересах с деятельностью данного административного учреждения, может явиться интерес в том, чтобы старый, привычный им порядок осуществления определенной задачи государственного управления сохранялся на будущее время»[36].
По мнению Н. М. Коркунова, необходимо признать различие между юридическими нормами, которыми устанавливаются права и обязанности, и общими правилами технического характера, определяющими условия целесообразной деятельности, в пределах существующего права, хотя бы эти правила исходили и от органов государственной власти и в случае надобности могли быть поддерживаемы мерами принуждения.
Н. М. Коркунов указывал, что издание указов может быть вызвано двумя различными целями. Во-первых, указы издаются для определения общим образом способа осуществления в пределах уже существующего и так или иначе определенного права, какого-либо отдельного интереса, входящего в сферу задач государственного управления. В таком случае устанавливаемое указом общее правило есть правило только целесообразности, техническая норма и сам указ – указ технический. «Конечно, и таким указом могут быть затронуты интересы частных лиц. Для них может быть не безразлично, как именно осуществляет свои задачи администрация. Но они не могут, основываясь на таком указе, противопоставлять свои интересы отдельным распоряжениям администрации, требуя к ним уважения, как признанным правам. Если при указании подчиненным органам целесообразного способа осуществления возложенных на них задач управления и будут случайно созданы тем самым благоприятные условия осуществления каких-либо вовсе не имевшихся в виду интересов частных лиц, в этом нельзя видеть их признания, как прав»[37].
Вместе с тем Н. М. Коркунов отмечал, что выражающееся в издании указов руководство высшими органами