Закавказья и Туркестана находились во враждебном окружении капиталистических государств, правительства которых рассматривали факт существования коммунистических режимов как прямую угрозу распространения «революционного пожара» на свою территорию. Значительная часть России (Дальний Восток) еще не была освобождена от вооруженных сил контрреволюции – белогвардейцев и японских интервентов. Активную разведывательную, террористическую и диверсионную деятельность на территории советских республик (прежде всего, РСФСР), проводили белоэмигрантские и антибольшевистские организации, пользовавшиеся поддержкой западных политических кругов и спецслужб. Приграничные области Белоруссии подвергались постоянным нападениям отрядов савинковцев и балаховцев, на ее территорию из Польши перебрасывались боевые группы националистов. На Украине активно действовали вооруженные формирования петлюровцев. Борцы за «национальную независимость» и освобождение от «большевистского рабства» терроризировали местное население и убивали своих единоплеменников, сотрудничавших с новой властью или заподозренных в сочувствии ей. Террор против собственного народа некоторые организаторы кровавых акций позднее стремились оправдать патриотическими мотивами. Так, в своих показаниях советским следственным органам 21 августа 1924 г. бывший лидер «Народного союза защиты родины и свободы» Б. В. Савинков, чьи боевые отряды совершали массовые убийства, грабежи и диверсии на советской территории, заявлял: «Я любил Россию, был глубоко предан трудовому народу и, конечно, мог ошибаться, но действовал всегда по совести и крайнему разумению»[214]. Савинковская «любовь к России» щедро оплачивалась польским Генштабом и контрразведкой «Дефензива», английской и французской спецслужбами, стремившимися создать на территории советских республик очаги нестабильности[215]. Движение басмачей в Средней Азии, опирающееся на поддержку зарубежных исламистских кругов, английских и турецких секретных служб, представляло серьезную угрозу для Советской власти в Туркестане. В Грузии и Армении, где в 1920–1921 гг. установились коммунистические режимы, активную подрывную деятельность осуществляло националистическое подполье.
В сложившихся условиях необходимость объединения советских республик в единое государственное образование становилась для большевиков главной задачей их политического будущего. Центром «кристаллизации» национальных республик могла стать только РСФСР, как наиболее значимое в военном и политическом отношении советское государство.
Вопрос о преобразовании военного союза республик в постоянный «революционный союз между центральной Россией и окраинами России», входившими до 1917 г. в состав царской Империи, был со всей определенностью поставлен еще осенью 1920 г. народным комиссаром по делам национальностей И. В. Сталиным. В статье «Политика Советской власти по национальному вопросу в России», опубликованной 10 октября 1920 г.