С одной стороны, власти стремились отслеживать потребление алкоголя, чтобы избежать повального пьянства. В XVIII–XIX веках было произведено много экспериментов в этой сфере. Государство пыталось продавать алкоголь то в конкретных заведениях общепита (трактирах и кабаках), то хотя бы не за пределами городов. Подданным то запрещали производить алкоголь на продажу, то разрешали, но с ограничением по крепости. Правительство несколько раз пыталось упразднить институт откупа и ввести прямую монополию на продажу спиртного, но на огромной территории эта мера выходила неэффективной. Периодически поднимались ввозные пошлины на алкоголь, однако это приводило к появлению алкогольных суррогатов внутри страны.
С другой стороны, казне постоянно требовался приток денег, а продажа спиртных напитков была самым лёгким их источником. Это предопределило конфликт целовальников и откупщиков. Первые были своего рода государственными чиновниками, стоявшими под присягой, при этом целовальником мог стать далеко не каждый, а только проверенный и честный человек, которому позволялось в рамках поощрения получать небольшой навар с продажи (никто не был против, если они продадут девять рюмок, а десятую пустят мимо кассы). Вторые могли заниматься бизнесом, совершенно не связанным с алкоголем, а продажу спиртного брать в нагрузку, как дополнительный источник дохода. В результате откупщики составляли серьёзную конкуренцию целовальникам, фактически оставляя их без дохода и лишая их деятельность смысла. Последним приходилось искать побочные заработки. Как можно видеть из фольклора, стойка целовальника нередко выступала в роли ломбарда, там же можно было за сходную цену приобрести оружие или нанять исполнителя для какого-то тёмного дела. Всё это способствовало криминализации питейной отрасли.
Тем не менее с точки зрения государства откупная система оправдывала себя. Так, по состоянию на 1781 год она давала 10 миллионов рублей (или 20 миллиардов рублей, переводя на современные деньги). В начале XIX века в бюджет поступало уже около 12 миллионов рублей (соответственно, 24 миллиарда современных). В разные годы «пьяные деньги» составляли от четверти до трети поступлений в госбюджет. В конце XIX века доходы от спиртного шли уже на сотни миллионов: 230 миллионов (276 миллиардов современных) в 1885 году, 390 миллионов (468 миллиардов современных) в 1898 году. В 1908 году сумма достигла рекордных 750 миллионов рублей (900 миллиардов современных).
Чувствуя свою важность, откупщики сформировали серьёзное лобби, которое блокировало любые попытки изменить существовавшую систему. Упразднить институт откупа не удалось ни Елизавете Петровне в середине XVIII века (она пыталась передать контроль над производством и отпуском спирта исключительно дворянам), ни Николаю Первому в 1820-е годы (он рассматривал проект прямой реализации спиртного государственными органами без посредничества откупщиков). Винному откупу особенно покровительствовали Екатерина Великая и её сын Павел Первый. Так, в 1765 году