Кудлай. З її дослідження, наприклад, випливає, що російська демократія не заперечувала принципу «права націй на самовизначення». Принциповим було винайти юридичний механізм його імплементації. Дослідниця показала: відносини між УЦР та Тимчасовим урядом і російськими політичними партіями в 1917 р. детермінувалися тим, що останні, «визначаючи шлях до розв’язання національного питання в Росії, беззастережно дотримувалися збереження її цілісною державою і відкладали його розв’язання до скликання Всеросійських Установчих зборів». У цьому питанні уряд послідовно обстоював принципову позицію: «“українське» питання” становить одну з проблем майбутнього державного устрою Росії і тому його вирішення перебуває у виключній компетенції Всеросійських Установчих зборів».
Ще одна причина, яка детермінувала таку позицію, полягала в тому, що кадети та ліве крило Державної думи «рішуче заперечували необхідність скликання легітимного органу законодавчої влади в країні – Державної думи, що мало своїм наслідком колосальний дефіцит легітимності самого Тимчасового уряду». Але, оскільки ігнорувати тиск УЦР з кожним тижнем ставало складніше, Петроград був-таки змушений вдатися до паліативних дій: уряд створив спеціальну комісію для розгляду українських домагань. А основним з них було «створення правових умов та закладання засад національно-територіальної автономії України у складі демократичної Російської держави».
Остаточно оформити політичні та економічні зв’язки України й Росії передбачалося після скликання Всеросійських Установчих зборів. Логічно, що «створена для розгляду українських вимог спеціальна урядова комісія, – пише О. Кудлай, – зокрема запитувала, що таке автономія з юридичної точки зору і як її розуміє українська делегація». Оскільки ясної чіткої відповіді в уряді так і не отримали, остільки «загалом Тимчасовий уряд у своїй діяльності виявляв неприхильне ставлення до українських домагань, вважаючи їх перешкодою на шляху розвитку загальноросійської революції».
Відмова уряду вийти за межі свого мандата, за межі чинного правового поля, вважає О. Кудлай, «змусила» Центральну Раду «вдатися до рішучих дій, а саме – видати свій I Універсал».
Намагаючись перевести діяльність УЦР в правове поле, Петроград спочатку прагнув «обмежити коло повноважень Генерального Секретаріату та кордонів автономної України», що було оформлено в «Інструкції Генерального секретаріату Тимчасового уряду на Україні». І в такій ситуації, вважає дослідниця, перед Центральною Радою не було іншого вибору, як іти революційним шляхом та видати I Універсал. У вересні-жовтні уряд натомість удався до тактики ігнорування Генерального секретаріату, а УЦР та ГС, дотримуючись «обережного та пасивного» курсу, «не змогли опанувати ситуацію в Україні» та «взяти до своїх рук кермо влади в краї»[89].
Розпочався наступ Антанти біля Мессін.
Комітет Центральної Ради призначив М. Ткаченка своїм представником