Teoría y práctica de la descentralización fiscal. Leonardo Letelier Saavedra

el proceso electoral, y no por medio de indicadores objetivos del mismo. Si tal verificación fuese posible en la práctica, la propia constitución podría contemplar premios y sanciones sobre los gobernantes, haciendo desaparecer los beneficios que la descentralización podría tener en lo que a rendición de cuentas se refiere. La elección democrática de representantes se constituye así en un sustituto imperfecto de la plena verificación del esfuerzo socialmente productivo del gobierno.

      La utilidad para el gobierno i de alcanzar un nivel de esfuerzo x se denomina Vi. Dado que x no es observable, la cuestión central es si la asignación de poder entre niveles de gobierno induce los incentivos correctos en favor de maximizar el bienestar de los gobernados. El bienestar de la localidad i (Ui) depende del nivel de logro que el gobierno local tenga en alcanzar ciertos objetivos. Dichas metas serán a su vez el fruto del esfuerzo de este mismo gobierno a favor de esta localidad en particular, variable que el modelo denomina xi. Dado que un determinado valor de xi tendrá efectos nulos, positivos o negativos (externalidades) sobre otras jurisdicciones (xj), la cuestión de fondo radica en el grado de rendición de cuentas de las autoridades bajo distintos niveles de descentralización. Cada gobierno tendrá una función objetivo que maximizar. La versión local (subnacional) de esta función será V(xi)+W, donde W es el beneficio de la reelección. El gobierno central maximizará V(x)+αW. Aunque α W puede ser cualquier múltiplo de W, el caso más interesante –y también más probable– es que α sea superior a uno y cercano al número de gobiernos locales que integran el gobierno general.

      El dilema entre centralización y descentralización puede plantearse comparando el valor de x en ambos casos por separado, bajo el supuesto de que el gobierno maximiza V(x). Dado que el esfuerzo x representa un costo para el gobierno, la optimización anterior implica igualar el costo marginal del esfuerzo (– [dVi/dxi]) al correspondiente beneficio marginal. Seabright (1996) ilustra la diferencia entre el desempeño centralizado y el descentralizado del gobierno presentando sendos procesos de optimización en función de la variable “esfuerzo del gobierno” en favor de la localidad i (xi). Por una parte, la optimización a nivel local (Ec.2.3) permite evaluar el valor probable de xi en el evento de que el nivel de esta variable sea determinado descentralizadamente. Por la otra, la Ec. 2.4 muestra lo propio en el caso de que sea el gobierno central el que determina xi, habiendo en este caso una solución centralizada.

      El beneficio marginal del esfuerzo en la Ec. 2.4 está determinado tanto por el valor de la reelección, como por el efecto de este esfuerzo sobre la probabilidad de reelección. Esto último es el resultado de multiplicar el efecto marginal del esfuerzo del gobierno sobre el bienestar local [dUi / dxi] por el cambio sobre la probabilidad de que los electores de esta localidad queden satisfechos con tal esfuerzo y voten por la continuación del gobierno en ejercicio [d P(SAT)i / dUi]. La misma optimización sobre la función objetivo del gobierno difiere de la solución descentralizada en tres aspectos básicos. El primero es que los beneficios de la reelección serán diferentes –y probablemente mayores– que aquellos del gobierno local “i” (α > 1). Segundo, el primer término de la suma en Ec. 2.4 se encuentra multiplicado por la probabilidad de que la jurisdicción i, beneficiaria directa del esfuerzo xi, sea determinante en la reelección del gobierno central,(PiR). Tercero, el segundo término del beneficio marginal captura los beneficios vinculados a las externalidades emanadas de xi sobre otras jurisdicciones diferentes a i, todo lo cual también se encuentra multiplicado por la probabilidad de que tales gobiernos locales sean determinantes en la reelección del gobierno central,(PjR).

      La cuestión de fondo es cuál de las dos alternativas (Ec. 2.3 y Ec. 2.4) genera un mayor grado de rendición de cuentas sobre el gobierno e induce por lo tanto un mayor esfuerzo de este en beneficio de la comunidad i. Si asumimos que α = 1, y suponemos que no hay externalidades entre jurisdicciones [dUj / dxi = 0], la solución centralizada redundará en un nivel de xi igual o menor que aquella resultante de la solución descentralizada solo por el hecho de que la probabilidad de que la reelección del gobierno central dependa de que; PiR ≤ 1. La solución del problema no es concluyente cuando sí hay externalidades, puesto que en este caso todo el segundo término de la Ec. 2.4 será distinto de cero, pudiendo haber diversas situaciones en razón de la magnitud y la dirección de las externalidades. La innovación introducida por Seabright no es por cierto el hecho de que las externalidades entre jurisdicciones favorecen el argumento de la centralización, sino el hecho de haber racionalizado el problema en el contexto de la rendición de cuentas que estas externalidades producen cuando lo que está en juego en el desempeño del gobierno es su probabilidad de reelección.

2.4. RESUMEN Y CONCLUSIONES

      Como en otros ámbitos de las políticas públicas, los argumentos teóricos en torno a los costos y beneficios de la DF no permiten decir algo concluyente sobre el particular. Sí pueden identificarse dos grandes líneas argumentales, las cuales se insertan en el debate más amplio entre la visión del Estado como un dictador benevolente versus uno concebido como “Leviatán”. La dinámica del tema posee un referente muy reconocido en el teorema de la DF de Oates (1972). Este se inscribe en la tradición normativa antes mencionada, y ha servido de base para múltiples aportes teóricos posteriores.

      La llamada “primera generación” de modelos teóricos explora el tema sin hacer alusión explícita al proceso político subyacente, y posee la impronta del enfoque normativo antes señalado. Como se verá en los capítulos sobre financiamiento subnacional, esta doctrina tiene su propia versión en el marco de cada tópico abordado en la parte II del libro. Una segunda generación de modelos ha incorporado explícitamente el tema político, trasladando el problema de la eficiencia asignativa al plano de un hipotético resultado electoral, en el cual solo ciertas decisiones colectivas son conducentes a la maximización de bienestar. La técnica de análisis usualmente utilizada aborda el juego político alternativamente en un escenario centralizado versus uno descentralizado, comparando luego ambos casos bajo el prisma del bienestar de toda la comunidad. Tal como Lockwood (2006) lo señala, esta línea argumental admite a su vez dos enfoques alternativos. Uno es típicamente legislativo, y pone el énfasis en el juego de los representantes jurisdiccionales en un contexto en el que cualquiera sea el conjunto de proyectos o decisiones aprobadas colectivamente, los costos respectivos serán compartidos por igual entre las partes. Refinamientos de este enfoque incorporan externalidades entre jurisdicciones, comportamiento estratégico de las partes y el análisis del proceso específico de aprobación de la agenda legislativa. Alternativamente, un conjunto de modelos de segunda generación aborda la problemática de la rendición de cuentas de los representantes colectivos. Ello nos lleva al plano más específico de los incentivos políticos que mueven las acciones del gobierno en un contexto comparativo entre centralización y descentralización.