tegemist esimese instrumendiga, mis väljendab rahvusvahelist konsensust minimaalsete õiguste ja kohustuste kohta, mis rahvusvahelises rändes osalejatel on. Seetõttu saab ränderaamistikku pidada oluliseks leebe õiguse instrumendiks olenemata sellest, kas liikmesriigid seda teksti koostades taotlesid või mitte. Leebel õigusel puudub otsene õiguslik toime, kuid see mõjutab siiski juriidilisi otsustusi. Ränderaamistiku puhul võib selline mõju avalduda näiteks dokumendis sisalduvate tehniliste ja standardeid loovate sätete jõustamises siseriiklikul ja rahvusvahelisel tasandil.
Teiseks võib ränderaamistikust kujuneda rändepoliitikas õigusregulatsiooni asendav instrument, kuna ta näeb ette liikmesriikide ühised põhimõtted, pühendumised ja arusaamad seoses olemasolevate reeglite ja nende tõlgendamisega. Ränderaamistik võimaldab tugevdada liikmesriikide toetust rahvusvahelisele õigusele kui rändepoliitika nurgakivile ja luua kümnendite jooksul tekkinud standarditele ja põhimõtetele tuginedes uut käitumisjuhist.
Kolmandaks võib ränderaamistik luua uut rahvusvahelist õigust, muutudes osaks tavaõigusest. Rahvusvahelise õiguse ühe peamise allikana tunnistatakse rahvusvaheliste lepingute kõrval ka tava kui „õigusnormina tunnustatud üldist praktikat“. ÜRO Peaassamblee poolt vastuvõetud soovituslikud instrumendid, sh eelduslikult ränderaamistik, on vastavalt ÜRO põhikirja artiklile 10 mittesiduva iseloomuga. Ka ränderaamistiku preambuli punktis 7 ja juhtpõhimõtete punktis 15(b) on selgitatud, et raamistik ei ole liikmesriikidele juriidiliselt siduv.
Samas võivad rahvusvaheliste organisatsioonide mittesiduvad otsused, kui nende poolt hääletab maailma riikide enamus, väljendada riikide õigusveenet (opinio iuris), et otsustes sisalduvad käitumisjuhised on siduvad rahvusvahelise tavaõigusena. Aja möödudes nende käitumisjuhiste järgimine võib seetõttu tuua kaasa käitumisjuhiste muutumise tavaõiguse osaks. Seega võivad käitumisjuhised muunduda kohustuslikuks käitumisstandardiks.
Kuigi ränderaamistik ei sisalda otseselt siduvaid juriidilisi kohustusi, on selle eesmärk, et seal nimetatud „põhimõtted, pühendumised ja ühised arusaamad“ moodustaksid struktuuri, mille alusel tulevikus rännet reguleeritaks. Ka ÜRO kõrgeim rändeametnik Peter Sutherland on öelnud: „Ränderaamistik võib kokkulepitud normid ja põhimõtted siduda kokku rahvusvaheliseks raamkokkuleppeks, mis sisaldab nii kohustuslikke kui ka vabatahtlikke elemente, ja määratleda valdkonnad, milles riigid võivad teha koostööd sõlmimaks uued rahvusvahelised normid ja lepingud.“
Ränderaamistiku 23 valdkondlikust eesmärgist nimetavad 16 eesmärki nende saavutamise vahendina siseriikliku õigusregulatsiooni muutmist või loomist ja vastastike rahvusvaheliste lepingute sõlmimist. Eesti Vabariigi põhiseaduse § 121 järgi ratifitseerib ja denonsseerib Riigikogu Eesti Vabariigi lepingud, mille rakendamiseks on tarvis Eesti seaduste vastuvõtmist, muutmist või tühistamist. Olukorras, kus ränderaamistik ei ole rahvusvaheline leping, aga sellega liitumine võib tuua kaasa kaudse kohustuse asuda tulevikus seadusandlust muutma või looma, oleks demokraatia põhimõttest tulenevalt vajalik eelnev õiguslik analüüs ja riigikogupoolne arutelu raamistiku võimalikust mõjust Eesti Vabariigi kohustustele.
Analüüs ränderaamistiku kohta justiitsministeeriumile
Advokaadibüroo SORAINEN
November 2018
Valitsuse istungil on põhimõtteks, et otsus võetakse vastu konsensusega. Kuna mina olin Mikseri ettepanekule ränderaamistik heaks kiita vastu, siis oli tulemuseks eitav otsus raamistikuga ühineda.
Kuumaks köetud õhustikus valitsuse kabinetikoosolekute toas, mida nimetatakse sõjaeelse riigisekretäri Aleksander Terrase järgi, katkestasime koosoleku ning kogunesime viivuks arutama peaministri kabinetti koos Ratase, Mikseri ja Jüri Luigega. Sel arutelul viitas Mikser salapäraselt, et eitaval otsusel on tagajärjed. Lähemalt ta seda ei avanud. Kuulsin järgmisel hommikul, et Mikser oli tühistanud oma välisreisi Kanadasse Halifaxi julgeolekukonverentsile. Aimasin, et sotsid nuputavad oma vastukäiku. Suur oli siiski minu üllatus, kui lugesin järgmisel päeval meediast, et sotside esimees Jevgeni Ossinovski nõuab minu ametist vabastamist. Selle uudise lugemise järel oli selge, et tegemist on täiemahulise valitsuskriisiga, sest ma olin ka Isamaa valitsusdelegatsiooni juht. Helistasin Helir-Valdor Seederile, kes talle omase külmaverelisusega ütles, et vaatame, mis juhtub, ning ta vestleb nii Ossinovski kui Ratasega. Ajakirjanikud hakkasid rodus helistama, kuid ma ei tahtnud igaühele eraldi kommentaare jagada, vaid palusin justiitsministeeriumi meediaametnikel kutsuda kokku pressikonverents ühendministeeriumi pressisaalis. Sel koosolekul lugesin ette ühe hingetõmbega valmis kirjutatud avalduse.
Välisminister Sven Mikser esitas Vabariigi valitsusele heakskiitmiseks ettepaneku ühineda ÜRO rändeleppega.
Valitsus arutas seda küsimust põhjalikult. Isamaa valitsusdelegatsiooni juhina ei pidanud ma võimalikuks seda ettepanekut toetada ja arvestades valitsuses kehtivat otsustamise konsensuspõhimõtet, jäi otsus vastu võtmata. Selle tulemusel Eesti ei ühine nimetatud leppega.
Valitsuse koosolekul esitasin ma justiitsministeeriumi ja vandeadvokaat Allar Jõksi õiguslikud hinnangud, millega põhjendasin ettepaneku mittetoetamist. Eilne arutelu oli sisuline ja mingeid ultimaatumeid ei sisaldanud.
Minu ettepanek oli tehtud Isamaa fraktsiooni ja valitsusdelegatsiooni ühehäälse otsuse alusel. See oli ja on Isamaa erakonna arusaam, kuidas see küsimus lahendada.
Eesti Vabariik on hoidnud migratsiooniküsimustes vabanemisest saati alahoidlikku joont ja Eesti rahvusriigi kestmise seisukohalt on see kõige olulisem küsimus.
Sellel leppel on võimalikud õiguslikud järelmid, nagu on möönnud rahvusvahelise õiguse eksperdid ja leppega võtavad riigid endale ulatuslikke, vähemalt poliitilisi kohustusi, mida eile möönis ka välisministeeriumi esindaja.
Eesti teostab ennast osana rahvusvahelisest suhete ja reeglite süsteemist. Kõikidel riikidel on rahvusvaheliste suhete vallas oma rahvuslikud huvid. Neid ei pea häbenema ja maha salgama.
Lisaks Ameerika Ühendriikidele on kuus Euroopa Liidu liikmesriiki erinevatel motiividel otsustanud leppega mitte liituda ja selles pole midagi erakorralist.
Oma rahvuslike huvide tõttu on Eesti näiteks üks neljast Euroopa Liidu liikmesriigist, kes ei ole ühinenud ÜRO kodakondsusetuse vähendamise konventsiooniga.
Jevgeni Ossinovski ettepanek on tulnud üllatusena nii mulle kui küllap kogu avalikkusele. Mida ta sellega taotleb ja oma motiive oskab ta ise seletada. Rõhutan vaid, et kui selle ettepaneku mõte on suruda Isamaad ja mind kõnealuses küsimuses põlvili, siis minult seda oodata ei maksa. Riiki ei saa juhtida põlvili.
Pressikonverents justiitsministeeriumis
16. november 2018
Tundsin ajakirjanike vaenulikest küsimustest, et neid oli teiselt poolt teavitatud üpris ühekülgselt. Tõtt-öelda olin valitsuse püsimise nimel ka valmis tagasi astuma, tingimusel, et valitsuse keelduv otsus jääb jõusse. Samas tõlgendas meedia minu viimast lõiku mitte üksnes keeldumisena muuta eelmise päeva valitsuse otsust, vaid ka keeldumisena tagasi astuda. Ma ei tõtanud seda ka ümber lükkama.
Samal päeval kutsus sotse ja avalikkust tervele mõistusele ka kaitseminister Jüri Luik, kes väljendas imestust, et tekkinud on täiesti uskumatu olukord: justiitsministrit, kes täitis oma kohust valitsuse justiitsnõuandjana, tahetakse sundida tagasi astuma. Luik meenutas ERR-le tehtud pöördumises, et teema algus oli täiesti mittepoliitiline: „Akadeemik Lauri Mälksoo kutsus üles valitsust hoolikalt ÜRO ränderaamistikku analüüsima ja hindama selle vastavust Eesti seadustele ja huvidele. Reinsalu justiitsministrina tellis ka põhjaliku analüüsi, mille üks autoreid on endine õiguskantsler Allar Jõks. „Luige sõnul selgus, et Eesti võtab selle mittesiduva raamistikuga endale poliitilisi ja võimalik, et tulevikus ka õiguslikke kohustusi sellises Eestile väga tundlikus teemas nagu ränne. „Oleks ju naeruväärne väita, et ränderaamistikku ei peaks arutama, sest see tekst on mittesiduv. Ilmselgelt oli ühiskonna laiapindne hinnang, et teema on tõsine ja valitsus peaks seda teemat ka arutama. Isamaa fraktsioon oli rändeleppe teemat samuti arutanud ja võtnud ühinemise suhtes