competente logró implementar sectorialmente instrumentos con términos de referencia que permitieran efectuar estudios y mediciones aplicados a aquellas actividades que efectuaban descargas de sus residuos líquidos a cuerpos de agua jurisdiccionales, como también a puertos y terminales marítimos. Sin embargo, con el avance del tiempo, en nuestra normativa ambiental la exigibilidad de los referidos términos de referencia fue desapareciendo, sin que se haya observado una consecuente renovación de instrumentos que tuvieran el mismo propósito, creándose con ello incertidumbre respecto a qué medir, cómo medir y en cuánto tiempo medir en el medio marino. En consecuencia, resulta altamente recomendable que la actual institucionalidad ambiental reelabore aquellos criterios, requisitos, condiciones o exigencias técnicas de carácter ambiental, que permitan unificar los procedimientos que deben considerarse en todo monitoreo ambiental del medio marino y costero, en conjunto con el conocimiento que ha obtenido la comunidad especializada.
Palabras claves. Programas de monitoreo del medio ambiente marino, autoridades competentes, regulación ambiental vigente, responsabilidad del Estado, recomendaciones, Chile.
Summary: In general, the procedures applied to monitoring marine and coastal environment have evolved inversely to what has been experienced by our environmental regulation. In this way, at the beginning of our national environmental institution, the competent authority was able to implement sectorially instruments with terms of reference with studies and measurements applied to those activities that discharged their wastes to jurisdictional waters, to ports and maritime terminals; However, with the advancement of time and the maturity shown by our environmental regulations, the enforceability of the aforementioned terms of reference was disappearing, without there being a consequent renewal of instruments that had the same purpose, creating uncertainty regarding what to measure, how to measure and how long to measure in the marine environment. Consequently, it´s recommended that the environmental institutions elaborate those criteria, conditions or technical requirements that allow unifying the procedures that should be considered in all environmental monitoring of the marine and coastal environment, together with the knowledge obtained from the specialized community.
Keywords. Marine environment monitoring programme, competent authorities, current environmental regulation, State responsibility, recommendations, Chile.
DESARROLLO
Durante nuestra historia ambiental, Chile ha implementado distintos modelos de programas de monitoreo del ambiente para la conservación del medio marino y costero, los cuales han dependido más de decisiones técnico-científicas, que de la regulación vigente al momento de su dictación.
En este sentido, cobran validez las palabras del profesor Rafael Valenzuela Fuenzalida (1974)2, quien afirmó que “las normas jurídicas no constituyen fines en sí mismas, sino medios puestos al servicio de fines y objetivos que las trascienden”, y que “el Derecho puede ofrecer una contribución eficaz a la causa de la preservación del medio marino”; pero, “su idoneidad, a este respecto, debe necesariamente ser calificada por los ecólogos y demás científicos y técnicos conocedores de las causas que pueden producir la degradación del medio marino y que se encuentran por lo mismo en condiciones de ponderar objetivamente la validez y suficiencia de las soluciones que se propongan para prevenirlas o combatirlas”.
En virtud de lo expuesto, nuestro país ha contado con diversas regulaciones que han tenido como objetivo la protección del medio acuático, tales como la Ley N° 3.1333, sobre Neutralización de Residuos Provenientes de Establecimientos Industriales; la Ley N° 9.0064, la cual entregaba facultades al Presidente de la República para paralizar total o parcialmente actividades o empresas que vacíen productos o residuos en las aguas; el Reglamento de Orden, Seguridad y Disciplina en las Naves y Litoral de la República5, el cual, al igual que los anteriores, estableció la prohibición de arrojar todo tipo de sustancias, materias o energías a las aguas jurisdiccionales de la República6, entre otras.
Sin embargo, fue a principios de la década de los setentas cuando, con ocasión del varamiento del buque tanque Metula (1974) en el estrecho de Magallanes, sumado a la nutrida participación de Chile en varios convenios internacionales de carácter ambiental (Conferencia sobre el Medio Humano y Ambiente de 1972; Convenio sobre Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias de 1972; Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación del Mar por Buques de 1973 o MARPOL/73, entre otras) y a las actividades de la etapa preparatoria y los fundamentos del Plan de Acción gestado en el seno de la Comisión Permanente del Pacífico Sur (CPPS), las autoridades nacionales decidieron adoptar normas legales destinadas a la protección del patrimonio marítimo y a la disminución de la contaminación marina. Fue así que, en 1978, año en el que la CPPS con la colaboración del Comité Oceanográfico Intergubernamental (COI), la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación (FAO) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), desarrollaron en Chile un taller relacionado con la contaminación marina y producto de ello se dictó el DL. N° 2.222, Ley de Navegación7.
La antes citada norma legal, en cuyo Título IX, denominado precisamente como “De la Contaminación”8, párrafo 1°, estableció un principio general en materia de contaminación acuática, cuya disposición ya era norma exigida desde el año 1941, conforme a lo dispuesto en el artículo 185° del anteriormente nombrado Reglamento de Orden, Seguridad y Disciplina de las Naves y Litoral de la República. Sin embargo, la Ley de Navegación replanteó de una manera más profunda el enfoque tradicional, agregándole el carácter absoluto a la citada prohibición. Además, permitió especificar las actividades que serían sometidas a ella y los cuerpos de agua sujetos a su tutela, señalando en su artículo 142°:
“Artículo 142°.- Se prohíbe absolutamente arrojar lastre, escombros, basuras, derramar petróleo o sus derivados o residuos, aguas de relaves de minerales u otras materias nocivas o peligrosas, de cualquier especie, que ocasionen daños o perjuicios en las aguas sometidas a la jurisdicción nacional, en puertos, ríos y lagos (...)”.
No obstante lo expuesto, ese supuesto carácter absoluto del artículo 142° de la Ley de Navegación (inciso 1°), fue más bien relativo, puesto que en su inciso 6°, permite a la Autoridad Marítima autorizar de manera excepcional alguna de la actividades inicialmente prohibidas, en conformidad a un determinado reglamento (el cual, posteriormente, correspondió al actual Reglamento para el Control de la Contaminación Acuática9), solo cuando ellas sean necesarias, debiendo la Autoridad Marítima, en todo caso, señalar el lugar y la forma de proceder a ello.
En materia de programas de monitoreo del medio marino, el ya enunciado artículo 142° de la Ley de Navegación, dispuso que la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante (DIRECTEMAR) y sus autoridades y organismos dependientes tuviera “la misión de cautelar el cumplimiento de esta prohibición y, a este efecto, deberán: (…) 2) Cumplir las obligaciones y ejercer las atribuciones que en los Convenios citados en el artículo siguiente se asignan a las Autoridades del País Contratante, y promover en el país la adopción de las medidas técnicas que conduzcan a la mejor aplicación de tales Convenios y a la preservación del medio ambiente marino que los inspira. El reglamento determinará la forma cómo la Dirección, las Autoridades Marítimas y sus organismos dependientes ejercerán las funciones que les asignan este y el siguiente artículo”10; y, en relación con ello, mandató a la misma autoridad para que “Si debido a un siniestro marítimo o a otras causas, se produce la contaminación de las aguas por efecto de derrame de hidrocarburos o de otras sustancias nocivas o peligrosas, la Autoridad Marítima respectiva adoptará las medidas preventivas que estime procedentes para evitar la destrucción de la flora y fauna marítimas, o los daños al litoral de la República”11.
Considerando tales obligaciones y en el marco del Programa Coordinado de Investigación, Vigilancia y Control de la Contaminación Marina del Pacífico Sudeste (CONPACSE12) en el año 1987 la Autoridad Marítima Nacional crea el Programa de Observación al Ambiente Litoral (POAL), el cual es un sistema nacional de monitoreo de las fluctuaciones anuales de los niveles de concentración de los principales componentes de desechos domésticos, industriales, de hidrocarburos de petróleo y de compuestos orgánicos persistentes (COP) en las bahías, lagos y ríos sometidos a la jurisdicción de la referida autoridad, y del mismo modo los Programas Mínimos