sowie dessen Unzulänglichkeiten im deutschen und europäischen Produktsicherheitsrecht dargestellt. Des Weiteren wird herausgearbeitet, weshalb es aus Unternehmersicht und aus staatlicher Sicht einer Schärfung beziehungsweise Konkretisierung dieses Begriffs bedarf.
I. Gesetzliche Grundlagen
Die Auslegung des Herstellerbegriffs erfolgt im Wesentlichen auf der Grundlage der Legaldefinition des Produktsicherheitsgesetzes in § 2 Nr. 14 ProdSG. Neben dieser Definition bestehen im Produktsicherheitsrecht weitere Herstellerdefinitionen in sektoralen Harmonisierungsrechtsakt6, Verordnungen zum Produktsicherheitsgesetz und speziellen Produktsicherheitsgesetzen. Die Definitionen gehen auf die Musterdefinition aus Art. R1 Nr. 3 des Beschluss 768/2008/EG zurück und sind aufgrund der europäischen Harmonisierung nach der „neuen Konzeption“ sowie der Verordnung (EG) 765/2008 und dem Beschluss 768/2008/EG nahezu identisch.7 Zu diesen Rechtsakten bestehen stellenweise Auslegungshilfen, wie Leitfäden,8 die aufgrund des Gleichlaufs der Herstellerbegriffe durch die europäische Harmonisierung in ihren Grundzügen auch Geltung für den Herstellerbegriff aus § 2 Nr. 14 ProdSG haben können. Umgekehrt entfaltet die Auslegung des Herstellerbegriffs des § 2 Nr. 14 ProdSG unter der Beachtung von sektoralen Eigenheiten im Wesentlichen auch Geltung für die Herstellerdefinitionen in den weiteren produktsicherheitsrechtlichen Rechtsvorschriften.
1. Das Produktsicherheitsgesetz (ProdSG)
Das zentrale Gesetz für die Beurteilung, welcher Marktteilnehmer in Deutschland als „Hersteller“ anzusehen ist, ist das Produktsicherheitsgesetz, das am 1. Dezember 2011 in Kraft getreten ist. Das Produktsicherheitsgesetz setzt die europäische „Richtlinie über die allgemeine Produktsicherheit“ 2001/95/EG9 in Deutschland nahezu eins zu eins in nationales Recht um. Die Allgemeine Produktsicherheitsrichtlinie 2001/95/EG definiert Anforderungen für diejenigen Produkte, die nicht von einem sektoralen Harmonisierungsrechtsakt erfasst werden.
Das ProdSG dient insbesondere dem Schutz der Sicherheit und Gesundheit von Personen (§ 3 Abs. 2 S. 1 ProdSG). Dazu werden in § 3 ProdSG verschiedene Anforderungen an das Produkt formuliert. Die Marktteilnehmer – und damit auch die Hersteller – dürfen nur sichere Produkte auf dem Markt bereitstellen.
2. Europäische Rechtsnormen
Neben das ProdSG als nationales Produktsicherheitsrecht, das die Allgemeine Produktsicherheitsrichtlinie 2001/95/EG in nationales Recht umsetzt, tritt ein komplexes System weiterer europäischer Normen, die für die Auslegung des Herstellerbegriffs von maßgeblicher Bedeutung sind. Dies ergibt sich aus der europäischen Harmonisierung des Produktsicherheitsrechts und damit auch des Herstellerbegriffs. Dieses System besteht im Wesentlichen aus Rechtsvorschriften im Rahmen der sogenannten „neuen Konzeption“, dem sogenannten „Globalen Konzept“ und dem sogenannten „New Legislative Framework“ (NLF), der Europäischen Union, deren Sinn und Zweck beziehungsweise dessen Ziele als auslegungsleitende Grundsätze herangezogen10 und im Folgenden näher dargestellt werden.
Die sogenannte „neue Konzeption“ der Europäischen Union legt einheitliche, grundlegende Produktsicherheitsanforderungen in sektoralen Harmonisierungsrechtsakten fest, die auf der Grundlage des Art. 114 AEUV11 erlassen wurden und werden.12 Indem europaweit in den sektoralen Harmonisierungsrechtsakten einheitliche Anforderungen an Produkte gestellt werden, soll dem freien europäischen Warenverkehr zur Durchsetzung verholfen werden. Ein Produkt, das unter den Anwendungsbereich eines sektoralen Harmonisierungsrechtsakts fällt, darf nur dann in Verkehr gebracht werden, wenn die Konformität dieses Produkts mit den Anforderungen der darauf anwendbaren EU-Richtlinie(n) oder EU-Verordnung(en) bescheinigt wird (Konformitätserklärung) und durch das Anbringen des CE-Kennzeichens auf dem Produkt bestätigt wird.13 Der Hersteller erklärt mit dem Anbringen des CE-Kennzeichens auf dem Produkt gegenüber den Marktüberwachungsbehörden, dass er der Auffassung ist, die Anforderungen dieser Harmonisierungsrechtsakte eingehalten zu haben.14 Dadurch ist das Produkt mit dem CE-Kennzeichen im Europäischen Wirtschaftsraum frei verkehrsfähig.
Die „neue Konzeption“ wird durch das sogenannte „Globale Konzept“ ergänzt: Die nationalen Marktüberwachungsbehörden erkennen die Konformitätserklärungen von Herstellern aus anderen Mitgliedstaaten gegenseitig an.15 Dazu wurden gemeinsame Regeln für eine einheitlich gestaltete CE-Konformitätskennzeichnung geschaffen und die Konformitätsbewertung harmonisiert.16 Umgesetzt wurde das „Globale Konzept“ durch den „Beschluss über die in den Harmonisierungsrichtlinien zu verwendenden Module für die verschiedenen Phasen der Konformitätsbewertung und die Regeln für das Anbringen und Verwendung der CE-Konformitätskennzeichnung“.17 Dieser sogenannte „Modulbeschluss“ enthielt verschiedene Verfahren, wie die Konformität von Produkten festgestellt werden soll. Je nach Gefährlichkeit und Komplexität des Produkts ändern sich die Anforderungen an das Konformitätsbewertungsverfahren, wodurch ein entsprechendes Modul mit entsprechenden Anforderungen an das Konformitätsbewertungsverfahren anzuwenden war.18 Ein Modul schreibt beispielsweise vor, dass der Hersteller über ein vollständiges Qualitätssicherungssystem verfügen muss. Durch den Beschluss Nr. 768/2008/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Juni 2008 „über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für die Vermarktung von Produkten und zur Aufhebung des Beschlusses 93/465/EWG des Rates“ wurde der Modulbeschluss unter Beibehaltung des Modulprinzips durch weitere Präzisierungen ersetzt.19 Für die ab 2008 erlassenen sektoralen Harmonisierungsrechtsakte bzw. für die Überarbeitung vorhandener Harmonisierungsrechtsakte galt bzw. gilt nun der Beschluss 768/2008/EG. Dieser enthält unter anderem gemeinsame Grundsätze und Musterbestimmungen für die Anwendung in allen sektoralen Harmonisierungsrechtsakten. Dieser Beschluss bildet einen allgemeinen umspannenden Rahmen für Rechtsvorschriften zur Harmonisierung des Binnenmarktes und enthält zudem verschiedene Definitionen für bestimmte grundlegende Begriffe, wie den Herstellerbegriff. Die sektoralen Harmonisierungsrechtsakte, die auf der Basis des Beschlusses 768/2008/EG erlassen wurden und werden, beinhalten folglich grundsätzlich die gleichlautenden Definitionen des Beschluss 768/2008/EG. Zuvor wurde in den sektoralen Harmonisierungsrechtsakten eine ganze Reihe von Begriffen verwendet, die teilweise nicht oder unterschiedlich definiert waren und deshalb zu einer rechtlichen Unklarheit in dem Mitgliedstaaten der Europäischen Union geführt haben. Dazu gehörte unter anderem auch der Herstellerbegriff.
Seit dem 1. Januar 2010 gilt der „New Legislative Framework“ der den Beschluss Nr. 768/2008/EG mit der EU-Verordnung Nr. 765/2008 und der Verordnung 764/2008/EG ergänzt. Die Verordnung (EU) 765/2008 gibt einen neuen allgemeinen Rechtsrahmen für die Überwachung der Sicherheit von Produkten in der EU vor. Auf der Grundlage dieser Verordnung sollen die einzelnen Mitgliedstaaten und die Europäische Kommission das System der Markt- und Produktüberwachung auf Verwaltungsebene organisieren, um die verschiedenen produktsicherheitsrechtlichen Vorschriften gegenüber den Wirtschaftsakteuren zu kontrollieren und durchsetzen.
3. Verhältnis ProdSG, Allgemeine Produktsicherheitsrichtlinie 2001/95/EG und sonstige sektoralen Harmonisierungsrechtsakten
Die Auslegung des Herstellerbegriffs findet zwar maßgeblich anhand der Definition in § 2 Nr. 14 ProdSG statt. Für die Auslegung werden jedoch auch Auslegungshilfen, wie Leitfäden zu sektoralen Harmonisierungsrechtsakten herangezogen, die Aussagen über den „Hersteller“ des entsprechenden Harmonisierungsrechtsakts enthalten. Die Heranziehung dieser Auslegungshilfen ist grundsätzlich möglich, da die Herstellerdefinitionen in den Harmonisierungsrechtsakte aufgrund der europäischen Harmonisierung durch den Musterbeschluss 768/2008/EG – wie bereits dargelegt – nahezu identisch sind. Die Auslegung des Herstellerbegriffs des Produktsicherheitsgesetzes entfaltet ferner allgemeingültige Geltung für den jeweiligen Herstellerbegriff aus den sektoralen Harmonisierungsrechtsakten. Zu berücksichtigen ist hierbei jedoch, dass spezifische Modifikationen des Herstellerbegriffs bestehen können, die für den jeweiligen Sektor zu beachten sind. Dies ergibt sich aus dem Verhältnis zwischen der Allgemeinen Produktsicherheitsrichtlinie 2001/95/EG, die durch das ProdSG in nationales Recht