sólo aquellos elementos que emanan de la propia naturaleza del hombre que son los mínimos y que, en definitiva, consisten en ser oído, en poder recurrir, en la mayoría de las veces a otro tribunal” (Comisión de Estudio de la Nueva Constitución, sesión 108, de enero de 1975), elementos entre los cuales ciertamente se incorpora aquel que exige el establecimiento de los tribunales en forma permanente por el legislador y con anterioridad a la iniciación del juicio, el que deberá ser seguido ante un juez imparcial, dentro de un procedimiento contradictorio, bilateral y con igualdad de derechos para las partes, que permita exponer adecuadamente las pretensiones, defensas y oposiciones, en su caso, haciendo posible el ofrecimiento, aceptación y recepción de los medios de prueba en que aquellas se funda, obteniendo una decisión por un juzgador imparcial e independiente.
La legalidad de la función jurisdiccional se plasma en diversas normas de nuestro Código Político, al señalar que nadie puede ser juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que señale la ley que se halle establecido con anterioridad por ésta (artículo 19 Nº 3 inciso 4º); imponiendo la limitación de que toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción, no únicamente los tribunales, debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado, correspondiendo al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justas (artículo 38 inciso 2º) (...) por todo lo cual la unanimidad de la doctrina nacional opina que, exclusivamente, corresponde a la ley, como fuente de Derecho, establecer los tribunales, y a la función legislativa, ejercida privativamente por el Congreso, acordar sus disposiciones, de modo que “la única autoridad que puede crear tribunales con carácter permanente, es la ley. Ningún tipo de normas de Derecho, de jerarquía inferior (reglamentos, decretos, etc.) puede dar origen a tribunales” (Alejandro Silva Bascuñán. Tratado de Derecho Constitucional, tomo II, página 21).
A lo anterior se agrega que “todo juzgamiento debe emanar de un órgano objetivamente independiente y subjetivamente imparcial, elementos esenciales del debido proceso”, del cual son aspectos consustanciales, según ha tenido oportunidad de expresarlo el Tribunal Constitucional en su sentencia de 21 de diciembre de 1987 considerando 10.
Transcribimos, en seguida, los considerandos de la sentencia pronunciada por la Corte Suprema el 20 de diciembre de 2002, declarando la inaplicabilidad del artículo 116 del Código Tributario. Se reconoció así, al menos en este aspecto específico, la falta de coherencia que, también en otros tópicos del proceso justo, existía entre dicho Código y la Constitución:
Que del examen de los preceptos transcritos se colige que los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos, en las materias a que ellos se refieren, desarrollan actividades de carácter jurisdiccional –entendida la jurisdicción, bajo una acepción general, como aquella potestad pública, en virtud de la cual, ciertos órganos del Estado dirimen conflictos de trascendencia jurídica suscitados entre partes, mediante decisiones dotadas de los atributos de inmutabilidd y coercibilidad de la cosa juzgada, constituyendo, por ende, “tribunales especiales” de aquéllos a que se alude en el artículo 5º inciso penúltimo del Código Orgánico de Tribunales; los cuales, pese a no formar parte del Poder Judicial, administran justicia en ciertas áreas específicas que le asigna la ley –como las reclamaciones tributarias de los contribuyentes, en el caso de los directores de regiones–, ejerciendo una función de naturaleza jurisdiccional, comprendida en el concepto definido por el artículo 73 de la Carta Fundamental;
(…)
Que un adecuado ordenamiento del análisis hace necesario tener en consideración que los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos, en el ámbito territorial que les ha sido asignado, ejercen dos órdenes de potestades públicas: a) una, de carácter administrativo, que se relaciona fundamentalmente con la aplicación y fiscalización de las disposiciones tributarias (artículos 6º inciso 1º del Código Tributario y 1º de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos); y b) otra, de índole jurisdiccional, como jueces tributarios, en los casos a que se acaba de hacer referencia en las consideraciones precedentes.
Que el examen de las disposiciones transcritas en el citado basamento tercero de esta sentencia permite concluir que los artículos 6º, letra b) Nº 7 del Código Tributario y 20 de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, dada la generalidad de los términos empleados en su redacción, deben entenderse referidas a la delegación de atribuciones administrativas –que forman el caudal mayor de potestades que el sistema normativo confía a la autoridad delegante– y no a aquéllas de tipo jurisdiccional, respecto de las cuales, cuando el legislador alude a ellas, hace uso de un lenguaje más preciso y explicativo, como ocurre en el artículo 116 del Código Tributario, que consagra la delegación “para conocer y fallar las reclamaciones y denuncias”; y en el artículo 165 Nº 8 del mismo Código (…).
(…)
Que, demostrada como ha quedado, la naturaleza jurisdiccional de la función que los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos desarrollan al resolver los reclamos de los contribuyentes, cabe centrar ahora el análisis en la delegación que de esas potestades públicas hace los Directores Regionales en otros funcionarios, en virtud de las disposiciones del Código Tributario y de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos (…).
En conexión con la sentencia recién tramitada se encuentran los fallos del Tribunal Constitucional que acogieron requerimientos de inaplicabilidad y que, finalmente, culminaron con el pronunciamiento de la inconstitucionalidad de rigor. Insertamos los considerandos principales de ese fallo249.
Que, en el mismo sentido, el aludido artículo 116 del Código Tributario, al posibilitar una delegación de facultades jurisdiccionales abiertamente inconstitucional, transgrede asimismo el artículo 6º de la Carta Fundamental, que ordena en forma perentoria, en su inciso primero, que: “Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella y garantizar el orden institucional de la República”. La consagración del principio de supremacía de la Constitución en la norma transcrita encuentra su adecuado complemento en la norma contenida en el inciso segundo del mismo artículo, que expresando el principio de vinculación directa de la Carta Fundamental señala que: “Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo.”
Esta disposición, en concordancia con el artículo 7º, excluye la delegación de funciones por parte de funcionarios públicos tratándose de órganos jurisdiccionales.
Que, en este mismo orden de consideraciones, el artículo 116 del Código Tributario vulnera, asimismo, en su esencia, el artículo 7º de la Constitución, que precisa los requisitos indispensables para la validez y sujeción a derecho en la actuación de todo órgano del Estado, esto es, de todo ente unipersonal o colegiado cuya voluntad se imputa o atribuye a éste. Así, de conformidad con el inciso primero de esa norma, los órganos del Estado actúan válidamente “previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley.” De allí que el inciso segundo de esa norma sea categórico en señalar que “ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes.”
La prohibición recordada, que configura el más cardinal de los principios del derecho público chileno, resulta confirmada con la prohibición que se impone al propio legislador, en el artículo 64 de la Carta Fundamental, en orden a autorizar al Presidente de la República para dictar legislación delegada en materias que deban ser objeto de leyes orgánicas constitucionales, como es el caso de aquellas que se refieren a la organización y atribuciones de los tribunales, tal y como ordena el artículo 77, inciso primero, de la misma Constitución.
En la situación que se analiza, la forma de constituir un tribunal que resuelva conflictos tributarios es a través de un mandato conferido por la propia ley y no puede ser sustituida por un mero acto administrativo, tal como se explicará en el considerando siguiente. Así, la dictación de una resolución exenta a través de la cual el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos materializa la delegación de sus facultades jurisdiccionales en un