(1999); Barrera y Massolo (1998, 2003); Massolo (2004); Incháustegui y Ugalde (2006); Barquet y Méndez (2001); Zaremberg (2007); Tarrés (2007); López Estrada (2009, 2009a), Guzmán (2007), Tepichin (2009, 2010) y Barrera (2011)— que han contribuido con importantes distinciones conceptuales sobre el género y examinado algunas de las pautas que ha seguido su institucionalización en el país; varios de los presupuestos y resultados de estos estudios se aplican en nuestro análisis y aparecen documentados en los apartados correspondientes.
Un examen particular de los desafíos y obstáculos que enfrentaron los Institutos Estatales de las Mujeres para implementar y operar las políticas de género fue realizado por María Luisa Tarrés en 2007. En 2014 el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) publicó un estudio sobre Indicadores de Desarrollo Humano y Género en las entidades federativas de México; el estudio incluye un examen de las capacidades institucionales de las Instancias de las Mujeres. En la esfera de las instancias municipales, la Comisión Nacional de Derechos Humanos (cndh) realizó un diagnóstico de la observancia, el seguimiento y la evaluación de la política de igualdad entre mujeres y hombres por regiones, que incluyó tanto a las dependencias estatales como a las instancias municipales; por sus características y cobertura es la investigación más amplia sobre los organismos municipales que se ha realizado hasta ahora en el país (cndh, 2009). Muchos datos y resultados de estos estudios quedaron incorporados en el desarrollo de este volumen.
La investigación académica relativa a los temas de género y focalizada en el ámbito particular del Estado de México y sus municipios es reciente y diversa, siendo más numerosa aquella dirigida a examinar los distintos aspectos de la evolución y características de la condición de las mujeres. En el rubro de los estudios sobre el desenvolvimiento de las políticas públicas de género, éstos son escasos, aunque se advierten los de Graciela Vélez Bautista (2002) y el de Vélez y Martínez (2007), que se centran en los obstáculos que enfrentan las mujeres para su participación y desempeño en puestos públicos. El campo específico de la institucionalización de la política de género ha sido abordado por Ivonne Vizcarra, quien ha estudiado la transformación del discurso global sobre la equidad de género a través de mecanismos institucionales, a partir del caso del Instituto Mexiquense de la Mujer (Vizcarra, 2002).
Con fundamento en ese marco general, la mirada que proponemos se centra en los organismos públicos que concretan el proceso de constitución y operación de estrategias propias de política pública. A partir del caso del Estado de México, se miran con detalle las formas constitutivas de los organismos municipales de la mujer, sus capacidades técnicas, los arreglos institucionales en que se encuentran insertos, y los procesos de operación de las políticas en cuestión. El perfil de la conformación de una agenda municipal con contenido de género se traza desde las políticas nacionales, arrojando luz sobre la adopción de formas de intervención relativamente estables que regulan e inclinan la orientación de las acciones y el funcionamiento de las dependencias para la atención de los problemas, en ámbitos específicos de la sociedad o del territorio. Por esa razón, la primera parte de la exploración que realizamos está dedicada a presentar las concepciones y líneas principales que han incidido en el establecimiento y singularidad de la agenda de género.
La identificación de las distintas orientaciones con las que se fue posicionando el género en la agenda gubernamental mexicana permite entonces construir una secuencia de los enfoques que el gobierno incorporó como subconjuntos de principios o marcos que guían la acción pública en un periodo determinado. En razón de su importancia se desarrolla con mayor detalle la adopción del enfoque conocido como gender mainstreaming o “corriente principal de género”, que es la orientación constitutiva del modelo nacional vigente y la que en la actualidad es considerada como el principio rector de sus avances en el orden mundial; en consecuencia, se marcan los cambios con relación a enfoques previos, para saber si las políticas y los programas que se han ido estableciendo en los distintos ámbitos de gobierno se corresponden o no con esa perspectiva.
En ese sentido, a lo largo de los apartados del texto se discute si las políticas para atender los problemas de las mujeres han sido construidas desde el enfoque del gender mainstreaming, que implica la transversalidad del género y, si ese marco cognitivo se ha incorporado o no a las acciones públicas.3 Como nos lo ha hecho notar Flérida Guzmán, las políticas han ido cambiando y evolucionando a lo largo de varias décadas; las variantes responden a enfoques distintos sobre las causas de la desigualdad que derivan en estrategias diferentes; el enfoque transversal de la perspectiva de género representa el punto de mayor avance al plantear un cambio en las relaciones desiguales entre mujeres y hombres, es decir, al hacer del género un criterio del ordenamiento social (Guzmán, 2007: 145).
Así, el punto de partida es la supuesta existencia de conjuntos de principios, ideas, representaciones, demandas y expectativas que han guiado la orientación y la transferencia de las políticas, algunas de las cuales han sido parcialmente institucionalizadas mediante normas, programas, dependencias y prácticas, lo que ha generado formas válidas y aceptadas de atención a los problemas que guían la conducta de los actores. La posición que ocupa el ser mujer en cada uno de esos subconjuntos incide en las formas mediante las cuales se atiende la desigualdad y tiene efectos distintos en las posibilidades de transformación de la condición de las mujeres.
Como una parte importante de ese análisis, el proceso de apropiación de ciertos patrones que estructuran el orden social —en la perspectiva del neo-institucionalismo— es visto como aceptación y permanencia de pautas de actuación que dan respuesta a problemas o inquietudes recurrentes, y supone su inserción y posterior sedimentación en las dinámicas de funcionamiento de las organizaciones. La posición implica reconocer que las instituciones se crean y se desarrollan siguiendo ciertas fases y que al seguir las etapas de evolución de la institución, se pueden identificar diferentes niveles de institucionalización.4 De ese modo, como lo menciona Philip Selznick (1996: 271), el proceso de institucionalización es percibido como la emergencia de patrones de ordenamiento estables y que se encuentran socialmente integrados.5
En lo que concierne a las políticas de género, su institucionalización nos refiere a los procesos mediante los cuales ciertos patrones de política adquieren carácter de permanencia y asumen también formas relativamente estables de respuesta a los problemas. La institucionalización de determinadas formas de intervención sobre los problemas o la modificación de las existentes, se observa en los cambios en las agendas, en programas específicos, en la creación de nuevas instancias, leyes, normas y recursos asignados al avance de la situación de las mujeres (Guzmán, 2001: 5).
Con ese énfasis nos interesa estudiar el proceso de transferencia del modelo nacional —construido desde la corriente principal de género— a las dependencias que se constituyeron como sus canales y centros de ejecución, sus características principales, sus limitaciones y potencialidades; teniendo a la vista los avances y los obstáculos de las acciones gubernamentales. Ello, sin olvidar que también están presentes en la agenda de género componentes de enfoques previos que fueron adoptados como parte de una cierta cultura política y que se fueron sedimentando como patrones aceptados en el actuar del gobierno.
La institucionalización de formas diferentes de intervención sobre los problemas de las mujeres en la acción gubernamental, es así entendida como un proceso evolutivo de cambio y adaptación al medio ambiente y de sedimentación de las transformaciones, mediante lo cual se conforman nuevas prácticas. En ese mapa, la mirada general (inserta en el marco del nuevo institucionalismo) fue dirigida a dar visibilidad al hecho de que las instituciones políticas expresan y por fuerza contienen elementos normativos que estructuran las interacciones que tienen lugar entre y dentro de ellas (March y Olsen, 1989: 107).
Los obstáculos en el camino
En verdad, una visión como la que hemos trazado es en buena medida un arreglo imaginario en el que creemos que es posible identificar subconjuntos percibidos como enfoques, ideas y nociones imbuidas en las políticas y en el proceso de construcción