8.1 Introducción
8.2 El aporte de la historia
8.3 La descentralización en el contexto político
8.4 El aporte de la economía
8.5 La evidencia empírica
8.6 Resumen y conclusiones
Agradecimientos
Muchos han sido los colaboradores directos e indirectos de este libro. Deseo en primer lugar expresar mi agradecimiento al Prof. Mike Barrow, quien fuera mi supervisor de tesis doctoral de la Universidad de Sussex en Inglaterra, y a quien debo muchos de los conceptos e ideas que luego fueron transferidos en este trabajo. Especial reconocimiento merece también el Prof. Ernesto Rezk, de la Universidad Nacional de Córdoba en Argentina, quien me acercó a muchos de los tópico tratados en el texto, y a quien debo también el alto honor de haber participado repetidas veces como miembro del comité académico de las Jornadas Internacionales de Finanzas Públicas organizadas por la Universidad Nacional de Córdoba, instancia de gran relevancia internacional en el debate académico en torno a los alcances de la Descentralización Fiscal. Especial gratitud debo expresar también por Iván Silva, quien me incorporó en varias de las actividades de investigación aplicada desarrolladas por el ILPES (CEPAL), en virtud de las cuales tuve la oportunidad de crecer profesionalmente en un ambiente divertido, intelectualmente desafiante y de sano reconocimiento por el trabajo bien hecho. No puedo dejar de mencionar el gran aporte de Mónica Tagle, bibliotecaria del Instituto de Asuntos Públicos por su valiosa cooperación en la búsqueda de la bibliografía, y el renovado y permanente desafío de mis alumnos de Economía del Sector en la Escuela de Gobierno y Gerencia Pública del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile. Finalmente, agradezco también los valiosos comentarios de dos árbitros anónimos a una versión previa del este libro.
Prólogo
La descentralización fiscal ha venido ganando terreno en el mundo, y particularmente en América Latina, independientemente del hecho de que los países presenten marcos políticos institucionales federales o unitarios o que el proceso respectivo privilegie la devolución de facultades fiscales o de gasto, la delegación de funciones vía una relación de agencia o la simple desconcentración en la provisión de bienes y servicios. Como bien lo señala el Profesor Letelier en la introducción de su libro, junto con el fenómeno de la globalización que facilitó que ciertas funciones de los estados nacionales puedan ser provistas en forma supranacional, como lo muestra la aún incipiente pero creciente provisión de bienes y servicios públicos internacionales y regionales, fue también notorio el desarrollo político-institucional-económico de los gobiernos provinciales y locales que –cuantitativa y cualitativamente– fueron asumiendo roles y funciones tradicionalmente reservados a los gobiernos centrales. Baste decir que este proceso respondió a la necesidad creciente de brindar mayor visibilidad, eficiencia y eficacia tanto a la asignación de los recursos públicos según lo demandan tanto la gobernanza como la responsabilidad (accountability) que los gobernados exigen a sus gobernantes.
Indudablemente este proceso no habría sido posible si no hubiera estado acompañado, en primer lugar, por un enriquecimiento conceptual sólido de la teoría, con aportes en contribuciones y modelos que explican el proceso de descentralización tanto político, como económico y fiscal; en segundo lugar, por un análisis de los efectos positivos y negativos de la descentralización y del rol de los incentivos y, finalmente, por un debate sobre sus reales efectos a la luz de lo que la evidencia empírica brinda y que son materia de tratamiento meticuloso en la primera parte del libro que contiene “El Debate sobre los Efectos de la Descentralización”.
Con el cuidado y la solvencia intelectual a las que nos tiene acostumbrados, el Profesor Letelier inicia su libro “Teoría y Práctica de la Descentralización Fiscal” con una definición clara del concepto y del rol jugado por la información, que inmediatamente ubica al lector en la problemática a tratar, prosiguiendo con el análisis de los Beneficios y Costos de la Descentralización, materia que lo lleva a revisar las contribuciones seminales en la materia como el aporte de Tiebout (voto con el pie), de Buchanan (teoría de la Elección Pública) y de Tirole sobre los incentivos a la burocracia estatal (similitud entre descentralización fiscal y estructuras competitivas y límites a la analogía). Al caracterizar los modelos teóricos, el autor distingue los denominados modelos de primera generación, basados en los desarrollos originales de Oates (1972), cuyo soporte teórico fundamental fue el Teorema de la Descentralización Fiscal, de los de segunda generación surgidos de una innovación también de Oates (2008), que incorpora explícitamente elementos de economía política al momento de evaluar los efectos teóricos de la descentralización. En la conclusión de la primera parte, el Profesor Letelier ofrece una revisión de una interesante bibliografía internacional para ilustrar los resultados empíricos de los procesos de descentralización con relación al desempeño de variables económicas y fiscales, tales como el crecimiento económico y el equilibrio fiscal y su impacto sobre el control de la corrupción en las élites, sobre el bienestar y la equidad y la calidad del gasto público, principalmente en salud y en educación.
La descentralización fiscal, en cualquiera de las modalidades descritas precedentemente, implica dotar a las jurisdicciones subnacionales (provincias, municipios o cualquier otra forma de gobierno local) de un financiamiento suficiente para afrontar sus mayores responsabilidades de provisión de bienes y servicios públicos, lo que puede hacerse tanto con tributación local, transferencias desde el nivel central o endeudamiento subnacional. El Profesor Letelier encara el tratamiento de esta importante materia en la segunda parte de su libro comenzando con la financiación tributaria en el marco de un diseño tributario óptimo. En este sentido, la asignación de competencias entre diferentes niveles de gobierno lo lleva desde un inicio a diferenciar el aspecto normativo, en el que se consideran los posibles efectos distorsivos sobre la eficiencia asignativa de un marco descentralizado vis-a-vis un esquema centralizado de aplicación de tributos, de la visión positivista que concentra su atención en los incentivos del gobierno cuando este opera bajo un esquema centralizado de aplicación de impuestos versus el caso descentralizado. Realiza posteriormente un cuidadoso tratamiento de las diferentes formas de imposición y completa esta sección recogiendo el valioso aporte de la experiencia internacional en la materia, enfatizando particularmente los casos de América del Norte, Europa y América Latina. Al tratar el segundo componente de la financiación subnacional, el autor analiza las transferencias recibidas del gobierno central distinguiendo nuevamente el enfoque normativo del positivo (o de economía política) y menciona las diversas variantes de transferencias, tanto aquellas de libre disponibilidad que llegan a los niveles subnacionales (y que reflejan en parte una forma clásica de financiación principalmente de países federales, denominada coparticipación) como las que responden al principio de principal-agente. Un aspecto importante es el tratamiento que el autor brinda a una distorsión clásica de la financiación entre distintos niveles, denominado
Flypaper Effect (efecto papel matamoscas) y que hace referencia al impacto probable de una transferencia de suma fija no condicional a favor de un nivel subnacional sobre el consiguiente patrón de gastos de dicha jurisdicción. Siguiendo el esquema iniciado en la primera sección de esta segunda parte, el autor nuevamente ilustra la situación de las transferencias con resultados de las experiencias de países de América del Norte, Europa y América Latina. El Profesor Letelier dedica la última sección de esta segunda parte a un tratamiento del Endeudamiento Subnacional, enfocándose no solo en el tratamiento de los motivos por los cuales los gobiernos subnacionales se endeudan y los canales por los cuales lo hacen, sino también en las características que debiera reunir un mercado de deuda subnacional y las razones para regularlo, así como de las alternativas que la literatura brinda respecto de los mecanismos de control del crédito subnacional; la sección concluye nuevamente con referencia a la experiencia internacional en la materia.
La parte 3 del libro, que se concentra en dos tópicos sumamente relevantes, estructura institucional de los