gobernanza verde
Dos puntualizaciones como preámbulo a la discusión sobre el tema de la gobernanza ambiental. M. Foucault, en su análisis del neoliberalismo (2008), señala que el establecimiento de un mercado libre sostenible y amplio requiere una persistente intervención y regulación gubernamental. A lo largo de sus etapas iniciales, durante la década de los ochenta, la ideología neoliberal dio por sentado que la operación espontánea de las fuerzas del mercado era suficiente para cubrir las necesidades de regulación a medida que la intervención gubernamental se retraía. De ahí la idea ampliamente aceptada de equiparar neoliberalismo, globalización y reducción del Estado. Sin embargo, la experiencia ha demostrado lo contrario: los Estados nacionales han pasado a convertirse en actores dinamazadores del proceso de globalizaicón, lo que implica su reestructuración y reorganización, antes que su erosión y debilitamiento (Peck, 2004: 394). De ahí, como señala Fletcher (2010), el neoliberalismo no es un fenómeno natural que puede sobrevivir por sí mismo, sino que se trata de un constructo artificial que tiene que ser creado activamente y constantemente, mantenido a través de distintas formas de gobernanza, o como sostiene Foucault, «el neoliberalismo no debe ser identificado con el laissez-faire, sino con vigilancia permanente, actividad e intervención» (Foucault, 2008).
La segunda puntualización tiene que ver con el papel del Estado en esta intervención. Esta no ocurre a través de los mecanismos de mercado en sí, sino a través de las condiciones de mercado, no se trata de una intervención en el juego, sino en las reglas de juego (Foucault, 2008: 174). En otras palabras, el Estado debe establecer los parámetros del mercado, monitorear sus resultados y consecuentemente ajustar estos parámetros para alcanzar resultados óptimos. Por lo tanto, la intervención del Estado puede tomar dos formas a las que Foucault llama «acciones regulatorias» y «acciones organizativas», respectivamente. El objetivo fundamental de las acciones regulatorias es garantizar la estabilización de precios a través de políticas macroeconómicas y monetarias. Por el contrario, las acciones de organización operan sobre las condiciones en las cuales opera el mercado: el sistema legal, el estado de la tecnología, la educación de la población y otros. Mientras las acciones regulatorias son pocas, las acciones organizativas implican una intervención directa del gobierno. De ahí que Foucault describe el neoliberalismo como una «prescripción de un mínimo de intervencionismo económico y un máximo de intervencionismo legal» (p. 167). Es en este segundo ámbito que opera la gobernanza ambiental.
Los cambios en las regulaciones de las relaciones entre naturaleza y sociedad tienen lugar en el contexto de nuevas formas de gobernanza que empezaron a emerger ya en la década de los noventa, de manera particular al alrededor del establecimiento y consolidación de instituciones supranacionales diseñadas para negociar los compromisos de los Estados frente a los problemas ambientales globales. Se buscaban nuevas formas de regular las inversiones ambientales internacionales y los flujos transfronterizos de recursos naturales, incluidos la información genética y el conocimiento acerca de la naturaleza (McAfee, 1999). Un proceso de construcción de alianzas entre fuerzas capitalistas, actores de la sociedad civil y una variedad de Estados fueron realineando sus intereses en correspondencia con las bases ideológicas y materiales del nuevo orden hegemónico neoliberal. La emergencia de una nueva forma de gobernanza significó una nueva fase en el proceso de reestructurar un orden global en el que fuerzas hegemónicas globales convergen hacia un modelo que favorece un sistema de gobernanza amigable a los negocios, orientado al mercado y la desregulación (Falkner, 2003). La interpretación de la idea de desarrollo sostenible por parte de las elites empresariales empezó a tomar forma alrededor de la idea según la cual, en ausencia de interferencias, los mercados tienen la capacidad de autorregularse y, por consiguiente, una adecuada gobernanza ambiental emerge como el resultado natural del correcto funcionamiento del mercado. Únicamente en casos especiales es requerida la intervención del Estado. En circunstancias normales, las empresas incorporarán consideraciones ambientales en sus actividades en función de los valores y preferencias de los consumidores, permitiendo a los mecanismos de precios determinar el nivel óptimo de inversión en la protección del ambiente. Las normas ISO 14000 (Falkner, 2003), la adherencia voluntaria a esquemas de «etiquetado verde» (Guthman, 2008), las llamadas prácticas ecoambientales corporativas o el consumo ético (Carrier, 2011) son algunos ejemplos de autorregulación ambiental del sector de negocios en su esfuerzo por asimilar y aprovechar el discurso sobre la sostenibilidad.
Esta nueva modalidad de gobernanza sugiere el desplazamiento de modelos de gobernanza «Estado-céntricos» hacia nuevas formas de autoridad localizadas en la periferia de las estructuras estatales. El desplazamiento tiene lugar mediante un fenómeno al que G. Fontaine (2015: 62) califica de un «triple descentramiento: hacia arriba, hacia abajo y hacia fuera». Antes de entrar a analizar las particularidades de este proceso es necesario aclarar que la percepción generalizada de un debilitamiento del Estado como resultado de este descentramiento es parcialmente cierta. La emergencia de instituciones transnacionales, incluidos los acuerdos multilaterales tiende a ser vista como un fenómeno de debilitamiento del Estado en el marco del fenómeno de globalización. Sin embargo, antes que un proceso de erosión y contracción, estas nuevas formas de gobernanza deben ser vistas más bien como la expresión del proceso continuo de restructuración y reorganización de las capacidades del Estado al que nos referimos al inicio del presente capítulo (Peck, 2004; Castree, 2008; Himley, 2008; Peck y Tickell, 2002).
Como señalamos anteriormente, los mercados, ya sean privatizados o desregulados, requieren ser gestionados y monitoreados y, lo que es más importante, los mercados nunca han ocurrido ni ocurren de manera espontánea y autorregulable. No se trata de una condición genérica de «más mercado, menos Estado», sino la aparición de nuevas formas cualitativas en las relaciones entre Estado y mercado (Peck, 2004). Así, la vigencia de los acuerdos multilaterales, los regímenes voluntarios de normas y estándares y hasta la presencia de las ONG transnacionales, adquiere legitimidad y gana fuerza porque son adoptados y favorecidos por el Estado (Falkner, 2003). Resulta evidente que los gobiernos de los países en desarrollo tienden a ser marginados de los procesos de toma de decisiones por su escasa capacidad para influenciar o resistir poderosos intereses transnacionales. Ellos simplemente carecen de los recursos indispensables para participar en el juego neoliberal de una manera efectiva. Esto no significa que ellos no sean capaces de hacerlo, sino que la cancha esta inclinada en contra de ellos (Igoe y Brockington, 2007).
Retomando las formas de descentramiento del Estado identificadas por Fontaine (2015), señalamos una primera tendencia «hacia arriba» con la conformación de espacios supranacionales y la aparición de nuevas estructuras de gobernanza ecoeconómica que empezaron a emerger alrededor de los tratados multilaterales, en particular, la Convención Marco sobre el Cambio Climático, la Convención sobre la Diversidad Biológica y el Fondo Mundial para el Ambiente, entre otras. Es alrededor de estos instrumentos que va creándose una coalición de instituciones multilaterales, en particular las agencias de Naciones Unidas (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [PNUD], Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente [PNUMA]), las agencias bilaterales de desarrollo, organizaciones ambientalistas transnacionales que cada vez más reclaman mandatos globales e intereses corporativos; todas trabajando en estrecha relación con el Banco Mundial. Se va conformando de esta manera una densa red de actores, ideas y dinero para dar lugar a estructuras de gobernanza ecoeconómica; espacios apropiados para la producción de un discurso ambiental global. En este discurso la voz dominante es la versión neoliberal de la economía ambiental aplicada a escala global, que proclama el interés común de la humanidad en mitigar la degradación ecológica planetaria bajo la premisa de que los problemas ambientales globales pueden ser manejados sin confrontar las consecuencias ambientales y de desigualdad del orden económico existente.
Esta gestión multilateral y descentralizada de los problemas ambientales globales ha sido calificada como la expresión del discurso de la «gubernamentalidad verde» (Fletcher, 2010; Hajer, 2002; Bäckstrand y Lövbrand, 2007). En contraposición a las concepciones tradicionales de gobierno que asumen la posibilidad de regular un comportamiento racional del ser humano hacia ciertos objetivos, gubernamentalidad[15] implica una multiplicidad de autoridades y mecanismos disciplinarios que juntos promueven y restringen las posibilidades de las identidades individuales y colectivas (Bäckstrand y Lövbrand, 2007; Oels, 2005; Hajer, 2002). La