ampliando el debate sobre el ejercicio de ciudadanía, lo que logró permear tanto a la ideología de izquierda como de derecha, abriendo la discusión sobre cómo se debe interpretar, si la gobernanza es un concepto y fenómeno surgido de la ideología de derecha pero que puede ser retomado por la izquierda, o sólo son movimientos pertenecientes a la derecha; entonces, el comportamiento de quiénes y cómo participan abre la puerta para el estudio sobre la generación de nuevas elites o la consolidación de las existentes, así como las nuevas formas de inclusión y exclusión y otras consecuencias, deseadas y no deseadas, que nacen de una exposición y fragmentación del poder, así como de las interpretaciones que se pueden dar sobre el fenómeno del ejercicio del poder.
Otro planteamiento es proporcionado por Peters (2010), quien pone el surgimiento de la gobernanza a partir de dos causas principales: la primera, relacionada directamente con la administración pública, de corte gerencial; y la segunda, referida con la apertura democrática (sistemas de representación y procesos electorales), es decir, de corte político.
Por lo que respecta al primer tipo de causas, Peters (2011) establece que la administración pública experimentó en las últimas décadas muchas presiones que produjeron cambios en ella. Estas presiones se pueden resumir en tres tipos de crisis, de acuerdo con Cabrero y Nava (1999:20), la primera es la crisis de eficiencia en agencias gubernamentales; la segunda es la crisis de eficacia en las acciones gubernamentales que por la dispersión no focalizan sus impactos y con frecuencia no solucionan los problemas públicos y, finalmente, la crisis de legitimidad debido a la falta de credibilidad y confianza en el gobierno.
En el primer caso, se relaciona con la crisis derivada de la forma de administración, caracterizada por ineficiencia, ineficacia y falta de legitimidad por parte del sector gubernamental, lo que generó cambios en las formas de administración. Por otra parte, Lynn (2011) agregaría que esos tiempos se vieron irrumpidos por dos fuerzas interrelacionadas, por una parte, la creciente interdependencia mundial en los procesos económicos y financieros, derivadas de las crisis económicas de las décadas de 1970 y 1980, en conjunto con las expectativas ciudadanas por recibir soluciones por parte de sus gobiernos; las transformaciones institucionales demandadas para dar respuesta a estos procesos y en general la transformación del sistema-mundo a partir de la finalización de la Guerra Fría. Por otro lado, irrumpe una ciudadanía más despierta, con mayor conciencia de sus derechos, que pide jugar un papel más protagónico en el proceso de la acción pública.
Una de las respuestas generadas para dar atención a los problemas nacientes de las transformaciones sociales en los niveles mundial y local fue la Nueva Gerencia Pública, esta nueva forma de ejercer la administración pública se caracterizó por la aplicación de prácticas gerenciales del sector privado en el sector público, como por ejemplo: administradores de corte empresarial, enfoque del ciudadano como cliente, fomento de la competencia entre los proveedores de servicios, contratación con terceros (contracting out), privatización, entre otras (Osborne y Gaebler, 1992; Barzelay, 1998; Ramírez y Ramírez, 2010).
Los resultados no fueron los esperados, la falla se observó al mirar las nuevas prácticas administrativas a través de los valores democráticos, ya que el interés de las prácticas antes mencionadas se concentró en la prestación de servicios, no en el ciudadano y sus derechos; es decir, la ausencia de mecanismos por medio de los cuales los ciudadanos pudieran ejercer sus preferencias y necesidades, sus creencias y sus deseos (Valencia, 2020; Peters, 2011). Es aquí donde Peters (2011) ubica la respuesta a esta carencia de espacios por medio de la gobernanza, las particularidades de ésta serían la capacidad de timonear la economía y a la sociedad, con mayor atención en la construcción de ciudadanía y la apertura para el ejercicio de los derechos.
Por lo que se refiere al segundo tipo de causas (crisis democrática), nacen de la mano de las anteriores, si bien la democracia logra consolidarse como sistema de gobierno hegemónico, la compatibilidad de ésta con el capitalismo no es del todo clara, ya que, por una parte, la democracia hace referencia a la apertura de las libertades del individuo, éstas se limitan al ejercicio y búsqueda del bien común, esto es, el sacrificio de valores individuales por espacios de valoración colectiva (valor social), lo que no es acorde con las libertades entendidas en el mercado dentro de los sistemas económicos y financieros, mismos que dentro del sistema-mundo no se han democratizado, por el contrario, se exaltan las libertades bajo la ahora falsa creencia en la existencia de una mano invisible que equilibraría los mercados evitando la concentración de capitales; sumado a ello, la parte de timonear la economía pasa por crear condiciones óptimas para el desarrollo de las economías y mecanismos para una repartición de la riqueza más justa. Esto genera tensiones entre la democracia y el capitalismo, las tendencias se inclinan hacia el desarrollo de la democracia poniendo límites a la propiedad y logrando avances dentro de los sistemas redistributivos en los sectores menos favorecidos (Santos, 2005).
La búsqueda de modelos alternativos al modelo de democracia liberal, han llevado al entonces modelo de democracia participativa hacia la democracia popular en países de Europa oriental, así como otras formas democráticas en países con peculiaridades y procesos sociohistóricos diferentes y diversos (Santos, 2005; Valencia, 2020). Dentro de las particularidades que incrementan la sensación de crisis se encuentran: la globalización de mercados y los sistemas culturales, pérdida de límites entre las naciones, agotamiento de los modelos de representación política, así como las resistencias glocales:1 además las causas de tipo gerencial traen como consecuencia la demanda de espacios de apertura del espectro público, con mayores capacidades de incidencia y control por parte de sectores sociales sobre la acción pública (Santos, 2005; Valencia, 2020).
En general, la crisis de legitimidad, eficacia y eficiencia desencadenan demandas sociales que crean presiones internas desde abajo, así como presiones de parte del sistema económico y la búsqueda de parte de las potencias por incidir en los rumbos del sistema-mundo, creando presiones externas y desde arriba.
Como resumen y respuesta a la fata de credibilidad en el gobierno y la inestabilidad de los sistemas económicos, Aguilar (2010b) propone dos líneas o cursos de acción generales: el primero, la gobernabilidad, vista como estrictamente gubernamental, como mecanismo para enfrentar la crisis al interior del gobierno; la segunda, la gobernanza, que a diferencia de la gobernabilidad, ésta es vista con un enfoque gubernamental y, a la vez, político y social, lo que reúne a la acción de gobierno, pero no reducida sólo a ello, ya que además, incluye a sectores sociales y económicos. Esto implica cambios en la institucionalidad estatal, de tal forma que éstos puedan responder a las demandas sociales y económicas a través de mecanismos vinculantes entre los diversos sectores.
Entonces, la búsqueda de legitimidad y eficacia en la acción pública es parteaguas para la aparición de la gobernanza como una continuidad de los movimientos democratizadores, esto lleva al debate de la democracia hacia conceptos alrededor de la democracia participativa y la democracia deliberativa,2 que son mecanismos de apertura para el involucramiento ciudadano en el quehacer público (Valencia, 2020).
Además de los orígenes mencionados hasta ahora sobre gobernanza para dar cuenta del fenómeno en Occidente, el estudio presentado por Zurbriggen (2011) permite observar la evolución de los estudios de la gobernanza partiendo del debate europeo de finales de las décadas de 1980 y 1990, que pone a la gobernanza como un nuevo paradigma para dar cuenta de las transformaciones del Estado en las últimas décadas (finales de los años sesenta). En este estudio se puede encontrar un conjunto de conceptos más o menos generales, que engloban las formas en que el concepto ha sido tratado con anterioridad, obedeciendo también, a la etapa histórica en que se desarrolla, el modelo económico predominante y la ideología y comportamiento del Estado.
Así, Zurbriggen (2011) analiza el origen teórico considerando a dos escuelas: la escuela de las redes de política pública y la escuela de gobernanza. El primero (redes), hace el intento de mostrar la diversidad de modalidades de intermediación de intereses entre actores públicos y privados en el proceso de elaboración de políticas públicas, dejando atrás los modelos corporativistas creados en los gobiernos bajo el modelo económico del Estado de bienestar (que coincide en parte con el planteamiento de Davies [2011]). El segundo (gobernanza), se soporta en las transformaciones de las funciones administrativas del Estado, este