paulatina hacia la prestación de servicios (idealmente aquellos basados en el “conocimiento”) (Ministerio de Producción, 2016).
Para avanzar con su “modelo” basado en la inversión y en las exportaciones, el gobierno de Cambiemos llevó adelante una serie de acciones y medidas que buscaban alentar la llegada de nuevas inversiones extranjeras y expandir las ventas externas de productos agroindustriales, hecho que quedó reflejado en la idea de convertir a la Argentina, como ya se mencionó en el Prólogo, en el “supermercado del mundo”. Entre las medidas de desregulación y liberalización más destacadas estuvieron la derogación de las regulaciones cambiarias y la devaluación de la moneda, una apertura comercial (eliminación de las Declaraciones Juradas Anticipadas de Importación –DJAI– y del régimen de consulta previa),[14] la reducción de retenciones a las exportaciones de algunos productos y eliminación total de otros (véase el capítulo 6), la relajación o directamente eliminación de regulaciones a los movimientos de capitales (dilatación de los tiempos de liquidación de divisas a exportadores o supresión de la obligatoriedad de traerlas al país, eliminación del tiempo mínimo de estadía para las inversiones de cartera, etc.), y el inicio de un nuevo proceso de endeudamiento externo. A ello debe agregarse la “apuesta estratégica” de la administración Macri por suscribir una serie de tratados de libre comercio (TLC), entre los que se encontraron iniciativas tendientes a la incorporación del país a la Alianza del Pacífico y al Tratado de Asociación Transpacífico, negociaciones de tratados de libre comercio con los Estados Unidos, Canadá y México y un acuerdo comercial de amplio espectro entre la Unión Europea y el Mercosur (Pascual y Ghiotto, 2019).
Las medidas de liberalización y de seducción al capital extranjero no derivaron en la esperada “lluvia de inversiones”; de hecho, las inversiones de las empresas transnacionales en el país en el período 2016-2019 se mantuvieron en niveles promedio inferiores a los registrados entre 2007 y 2013. Otra vez, el aporte neto de divisas de este tipo de inversiones fue exiguo, ya que la remisión de utilidades representó el 71% de los ingresos (cuadro 1.1). Si se compara con lo ocurrido en el período anterior (2012-2015), en el cual estuvieron vigentes las regulaciones cambiarias, se observa que las medidas de liberalización y desregulación tuvieron un impacto mayor en los egresos por remisión de utilidades que en incentivar el ingreso de nuevas inversiones extranjeras.
Tampoco fueron auspiciosos los resultados de la apuesta por incrementar las exportaciones a partir de una mayor liberalización del comercio exterior. Al respecto, durante el período de gobierno de Cambiemos se registraron dos años con superávit (2016 y 2019) y dos con déficit comercial (2017 y 2018), lo que mostró la dificultad de acumular divisas por esa vía. Cabe señalar que los superávits logrados no se dieron por el esperado “boom” exportador: en un contexto mundial de crecimiento moderado y acrecentamiento de los conflictos comerciales entre las principales potencias,[15] las ventas al exterior se mantuvieron en registros inferiores a los alcanzados entre 2010 y 2014 (gráfico 1.2).
Más allá del impacto negativo que tuvo la fuerte sequía de 2018 en las exportaciones agropecuarias, el escaso dinamismo que registraron las ventas externas argentinas durante el gobierno de Cambiemos demuestra el acotado alcance de las desregulaciones y devaluaciones para impulsar las exportaciones.
Para peor, el magro desempeño que mostraron las exportaciones revistió un carácter cualitativamente regresivo, en tanto se acentuó su proceso de reprimarización. Si bien todas las ventas externas retrocedieron en términos absolutos en relación con el período 2007-2015, la retracción fue menor en productos primarios y manufacturas de origen agropecuario. Juntos, estos dos rubros representaron un 63,6% de las ventas externas del país entre 2016 y 2019, y ganaron una participación dentro de la canasta exportadora de 5,7 puntos porcentuales respecto del promedio 2007-2015 (cuadro 1.2).
Cuadro 1.2. Estructura exportadora por grandes rubros y etapas, 2003-2019 (promedios anuales en porcentaje)
| 2003-2006 | 2007-2015 | 2016-2019 | |
| Productos primarios | 19,8 | 22,4 | 25,5 |
| Manufacturas de origen agropecuario | 33,3 | 35,5 | 38,1 |
| Manufacturas de origen industrial | 29,4 | 33,3 | 31,0 |
| Combustibles y energía | 17,5 | 8,8 | 5,4 |
| Total general | 100,0 | 100,0 | 100,0 |
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Intercambio Comercial Argentino Indec.
Entre los rubros con peores desempeños se destaca la sostenida pérdida de incidencia de combustibles y energía, tendencia que se registraba desde 2007. Pero sobre todo es visible el retroceso de la participación de las manufacturas de origen industrial en la canasta exportadora del país. En línea con el sesgo anti-industrial del gobierno (Costantino, 2019) y dado el pobre desempeño de la economía brasileña[16] –principal destino de este tipo de bienes–, en promedio estas mostraron una contracción respecto del valor registrado en la última etapa del kirchnerismo, y perdieron así gravitación en la estructura exportadora.
Dado el pobre comportamiento de las exportaciones, el resultado comercial estuvo determinado sobre todo por lo ocurrido con las importaciones, que en los años con déficit aumentaron y en aquellos con superávit se contrajeron (gráfico 1.2). En 2016 la contracción de las compras al exterior tuvo que ver con la merma en el nivel de actividad pero, sobre todo, con una caída en los precios internacionales de los bienes importados (gráfico 1.3). Sobre estas bases, la moderada recuperación económica que exhibió la economía argentina en 2017 (2,7%) fue suficiente para que el país tuviera el mayor déficit comercial de su historia (8309 millones de dólares). Esta situación deficitaria en el comercio exterior se mantuvo en 2018, aun cuando el PIB se contrajo un 2,5%, lo cual se debió a que durante la primera parte del año –antes de la devaluación ocurrida en mayo– la economía todavía crecía y con ella también las importaciones, que recién se redujeron en los últimos meses del año con la profundización de la recesión.
Sin embargo, cabe señalar que los efectos negativos de las políticas implementadas por el gobierno de Cambiemos, como la eliminación de las DJAI, no se limitan a un aumento cuantitativo de las compras externas, que no estuvo dado por un incremento en la actividad manufacturera –históricamente dependiente de la compra de insumos y de bienes de capital al exterior–, sino por la importación de bienes de consumo final (incluidos los automóviles) (Belloni y Wainer, 2019). Ello implicó el reemplazo de producción local por extranjera y, en consecuencia, una importante destrucción de empresas industriales y de puestos de trabajo.
Durante el último año de gestión de Cambiemos se registró un importante superávit comercial (gráfico 1.2) que encuentra una explicación casi excluyente en la profundización de la recesión –a partir de nuevas devaluaciones y medidas contractivas como la suba de la tasa de interés y el congelamiento de la base monetaria–, y que tuvo un fuerte impacto en las importaciones y en los gastos en el exterior de residentes argentinos. Al respecto, basta señalar que las compras al exterior y los gastos en viajes y turismo se redujeron en un 25% respecto del año anterior.
De esta manera, contra lo que esperaba el gobierno de Macri, no solo no hubo un salto exportador, sino que las medidas de desregulación y liberalización agravaron el déficit en la cuenta corriente del balance de pagos (gráfico 1.4). Ante la escasez de inversiones extranjeras directas, el gobierno recurrió a dos vías para cubrir este déficit: un acelerado proceso de endeudamiento externo –que el acuerdo muy favorable a los fondos buitre habilitó–, y el aliento al ingreso de dólares especulativos (inversiones de cartera).[17] Como se puede observar en el gráfico 1.8, ambas variables registraron un salto notable a partir de 2016: mientras que el endeudamiento externo se multiplicó, en promedio, un 330%, las inversiones de cartera –casi inexistentes durante los gobiernos kirchneristas– lo hicieron un 4213%.
Sin embargo, lejos de resolver el déficit externo, esta dinámica incrementó la vulnerabilidad de la economía argentina al volverla extremadamente dependiente del ingreso de capitales, sobre todo si se considera el déficit récord en cuenta corriente (gráfico 1.4) y la aceleración de la fuga de capitales (gráfico 1.7). De esta manera, la