de la siguiente manera:
Después de cubrir el déficit del nivel central generado en 1993, se produjo un superávit de $21.468 millones. En valores constantes los ingresos subieron a una tasa de 62 por ciento, mientras que los gastos corrientes lo hicieron al 27,6 por ciento. El ahorro interno después de pagar intereses creció en un 247 por ciento frente al año anterior, y llegó a $275.769 millones, lo cual permitió financiar en buena parte la inversión, que alcanzó la suma de $344.100 millones […] Los niveles de endeudamiento neto se mantuvieron con un ligero crecimiento del 10 por ciento, y los intereses crecieron en un 27 por ciento […] En valores reales, el servicio de la deuda, entendido como los intereses más las amortizaciones representaba en 1992 el 17,75 por ciento del total de ingresos y transferencias que recibía el Distrito. En 1994 sólo representó el 11,3 por ciento (Castro, 1994, p. 64)14.
Administración Antanas Mockus-Paul Bromberg (1995-1997)15
Estas cifras dan fe del punto de inflexión que viviría la ciudad a partir del año 1994. La administración Mockus-Bromberg profundizó la política acerca de la tributación, acentuando la producción de ingresos propios en la ciudad, pero haciendo énfasis en la concepción de una ciudadanía que tiene el deber de tributar para poder exigir sus derechos ciudadanos. De acuerdo con el discurso que se manejó durante el gobierno, no es suficiente con generar cambios en las instituciones formales: se requiere cambiar ciertos comportamientos y justificaciones para poder generar proyectos de largo aliento.
El gobierno distrital propuso al Concejo Distrital proyectos de racionalización tributaria, sobretasa a la gasolina, valorización por beneficio local, endeudamiento, conversión en sociedad por acciones de la Empresa de Energía de Bogotá16 y de la Empresa de Teléfonos de Bogotá, y una propuesta sobre el estatuto presupuestal.
Acciones y resultados
El esquema tributario diseñado en la administración Castro fue mejorado y puesto en funcionamiento. Al tomar como base el sistema de autodeterminación, fue posible avanzar en acciones de desarrollo institucional, en programas de fiscalización y cobro, y en programas de cultura ciudadana (Secretaría Distrital de Hacienda, 1997, p. 95). Todos estos programas fueron financiados por medio del componente de cultura tributaria relacionado en el Plan de Desarrollo. Del mismo modo, se produjeron cambios en la normatividad de los impuestos que se tradujeron en nuevos recursos, todo desde la base de un discurso abierto sobre la relación con el contribuyente.
Se reformó la Dirección Distrital de Impuestos (DDI), organizándola según el tipo de impuestos –Subdirección de impuestos a la producción y al consumo y Subdirección de impuestos a la propiedad–. Esta reforma puso a tono a la DDI con las tendencias internacionales en cuanto a la organización de la administración tributaria. Del mismo modo, se profundizó en la profesionalización de la planta de personal, apoyándola en un esquema de selección por perfiles, según el cual se suprimieron cargos del nivel asistencial y se eliminó el cargo de auxiliar17.
Sumado a esto, se adelantó un programa de actualización informática y de adquisición de nueva tecnología, con sistemas de lectura óptica que permitieron mejorar la calidad de la información, así como concentrar esfuerzos en los campos de auditoría y control (Secretaría Distrital de Hacienda, 1997).
Finalmente, se realizó un ejercicio de divulgación de la normatividad tributaria de la ciudad enfocada a los contribuyentes y se amplió el convenio con los bancos de tal forma que se aumentaron a 700 las oficinas de recaudo.
En el área de fiscalización y cobro, entre 1994 y 1996 los recaudos aumentaron en 150 %, para el área de fiscalización, y en 526 % para el área de cobranza.
Bajo racionalización tributaria se enmarcaron tres estrategias: mejoras en los procesos de fiscalización y cobro, adopción de la sobretasa a la gasolina y optimización de los tributos existentes.
A partir de 1996, el Concejo Distrital aprobó el cobro de la sobretasa a la gasolina con destinación a temas de movilidad urbana, con tarifas de 13 % en 1996, 14 % en 1997 y 15 % a partir de 1998 (Concejo de Bogotá, 1995a). A finales de 1997, el gobierno distrital presentó un proyecto de acuerdo para elevar la sobretasa a un 20 %, que fue aprobado por influencia del alcalde electo, Enrique Peñalosa, quien propuso destinar el 10 % de esa sobretasa a su proyecto bandera, el metro, central en la estrategia de transporte público del candidato ganador. Al terminar su gobierno, en el año 2000, ese 10 % se pasó a la contrapartida para el desarrollo de Transmilenio.
La racionalización tributaria incluyó reformas a los impuestos de industria y comercio (ICA) y predial unificado (Concejo de Bogotá, 1995b), de vehículos y de rifas, juegos y espectáculos. En el caso del ICA se introdujeron las siguientes modificaciones:
■ Aumento en tarifas para algunos de los sectores de la actividad económica, que resultan en un incremento de la tarifa promedio de 5,8 a 6,5 por mil;
■ Implantación del sistema de retenciones, lo cual resultó en disminución del costo del recaudo y reducción de la evasión;
■ Eliminación de la obligación de presentar declaraciones a los pequeños contribuyentes;
■ Establecimiento de las bases presuntivas mínimas para algunos contribuyentes que permiten disminuir la evasión y elusión tributarias y simplificar su recaudo.
En el impuesto predial se simplificaron las categorías de tarifas aplicables a los predios y se aumentaron las tarifas para algunos estratos (que implicaron en promedio, un incremento en tarifas del 7 %) (Secretaría Distrital de Hacienda, 1997, p. 103).
Se fusionaron los impuestos de timbre nacional de vehículos, de circulación y de tránsito en el impuesto unificado de vehículos, al igual que los impuestos de juegos, espectáculos públicos y rifas y sorteos. Con estas fusiones se logró reducir el costo de recaudo y se facilitó el trámite al contribuyente.
Administración Enrique Peñalosa (1998-2000)18
El costo estimado del Plan de Desarrollo de la administración de Enrique Peñalosa, denominado “Por la Bogotá que queremos” era de 13,5 billones de pesos de 1998, los cuales serían financiados por medio de la generación de nuevos ingresos, nuevo endeudamiento, venta de acciones de la Empresa de Teléfonos de Bogotá y la descapitalización de la Empresa de Energía de Bogotá, estos últimos recursos factibles dadas las condiciones en que quedó el proceso adelantado por la administración anterior.
Acciones y resultados
Se diseñó un plan de racionalización tributaria (Concejo de Bogotá, 1998), en el cual se introdujo un esquema de preferencias para los estratos 1 y 2 del impuesto predial unificado. Igualmente, se redefinieron las características y el sistema de pago para los pequeños contribuyentes del impuesto de industria y comercio, y se eliminaron exenciones y tratamientos preferenciales que se presentaban en el recaudo y en el cobro de algunos tributos (Gutiérrez y Guzmán, 2000, p. 6).
Por medio del Acuerdo 6 de 1998 se buscó cerrar la brecha entre el valor de las obras y su beneficio. Del mismo modo se trazó un plan de control a la evasión y la morosidad tributaria:
Los resultados han sido efectivos, la gestión por fiscalización y cobro en 1999 y lo corrido a septiembre de 2000 alcanza un recaudo de $117 mil millones, superior en 12 % a la del periodo 1995-1998. Por primera vez, la administración de impuestos ha utilizado instrumentos como: 1) remate de predios por atrasos en pagos del Impuesto Predial; 2) actualización de la base de datos del Impuesto de Vehículos, que ha permitido hacer “redadas” en centros comerciales y parqueaderos públicos y privados y 3) outsourcing de cobro de cartera morosa de pequeños contribuyentes (Gutiérrez y Guzmán, 2000, p. 7).
Del mismo modo se generaron estrategias para mejorar la relación con los contribuyentes, y se continuó con la política de cultura tributaria:
… se ampliaron las campañas publicitarias, se organizaron seminarios y conferencias sobre el tema tributario y se realizaron estudios de evaluación del proyecto en la comunidad. En 1998, la Oficina de Cultura Tributaria