se persistió en la actualización tecnológica de la administración tributaria:
… el desarrollo de un nuevo sistema que integra las etapas del procedimiento tributario y sus vínculos con áreas de presupuesto, contabilidad, tesorería y gestión interna. Las ventajas en suministro de información de calidad, confiable y oportuna, la corrección de inconsistencias de incorporación y aplicación de pagos, el apoyo en procesos de fiscalización y cobro, y la mejora en el servicio al contribuyente redundan en una eficiente administración tributaria (Gutiérrez y Guzmán, 2000, p. 8).
A nivel coyuntural, no debe olvidarse la recesión económica que sufrió el país durante los años 1998 y 2001, y los recursos extraordinarios provenientes de la descapitalización de las empresas del sector eléctrico, fruto del proceso de capitalización de la Empresa de Energía de Bogotá que realizó la administración anterior.
En general, esta administración es la única en la que se han presentado, de un lado, reducción de ingresos tributarios, y de otro, la reducción del presupuesto de inversión programado, debido a las dificultades para su financiamiento (fracasó la venta de acciones de la ETB y no se contrató el crédito programado). Como consecuencia, el Plan de Desarrollo debió reducir a la mitad sus expectativas de gasto de inversión.
Administración Antanas Mockus (2001-2003)19
La segunda administración de Antanas Mockus se guió por el Plan de Desarrollo “Bogotá para vivir todos del mismo lado”. Su estrategia financiera se basó en la generación de nuevos ingresos20, producto de la elevación de los niveles de tributación y la reducción de la evasión; el ahorro en gastos; nuevo endeudamiento por un monto estimado de 1,3 billones de pesos; reducción de capital de Codensa; transferencias y cofinanciación.
Acciones y resultados21
Los ingresos totales de la ciudad crecieron en un 1,4 % real anual durante el periodo 2001-2003. Los ingresos que más aportaron a este aumento fueron las transferencias, que aumentaron en un 30 % real anual resultado de la gestión del Distrito frente al Gobierno Nacional22, y los ingresos corrientes con un aumento de 8,6 % real anual, producto de los esfuerzos de generación de ingresos propios (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2003, p. 240). Los aumentos más significativos se dieron en los impuestos de mayor participación: industria y comercio, predial unificado, sobretasa a la gasolina (que gracias a la Ley 788 de 2002 pasó de 20 % a 25 %), consumo a la cerveza y delineación urbana.
El impuesto de industria y comercio, que decreció en promedio 2,4 % real anual durante el periodo 1998-2000, pasó a observar un crecimiento real de 16 % anual entre 2001 y 2003. Estos resultados se obtuvieron gracias al aumento del 38 % en las tarifas (Concejo de Bogotá, 2002a), a la homologación de requisitos para pertenecer al régimen simplificado con los establecidos para el mismo régimen en el impuesto sobre las ventas. (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2003, p. 244), a la habilitación del sistema Dype de pago por vía electrónica, que aumenta el control por parte de la administración y facilita el pago por parte del contribuyente, y a la simplificación del trámite de Registro de Información Tributaria, lo que también permitió disminuir los costos de la Dirección Distrital de Impuestos.
El impuesto predial unificado se reforzó con la actualización de los valores catastrales de 697 mil predios (cerca del 42 % de los predios de toda la ciudad, sin tocar el problema del bajo avalúo de los centros comerciales). Esto representó ingresos adicionales en 200323 de $22,6 mil millones. Además, con la gestión antievasión, en conjunto creció un 12,5 % real en 2002.
La sobretasa a la gasolina, por su parte, también sufrió una disminución fruto de la sustitución por ACPM y gas natural, además de las restricciones a la movilización de vehículos, la entrada en funcionamiento de Transmilenio y el proceso de chatarrización. Para remediar esta situación se gestionó ante la Nación un aumento de la sobretasa a la gasolina de 20 a 25 % (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2003, p. 246), y se inició el control al expendio ilícito de combustibles y el proceso de disminución de la diferencia de precios del ACPM y la gasolina corriente.
El impuesto del consumo a la cerveza retornó a su senda natural después de la recesión económica, registrando decrecimientos reales del orden de 10,4 % en 2001, pasando en 2002 a un crecimiento de 9,1 %, proyectándose un crecimiento de 2,4 % para 2003.
Por su parte, el impuesto de delineación urbana registró uno de los mayores aumentos durante el periodo, dada su relación con el desempeño económico, el cual está altamente asociado al sector de la construcción, que entre 2001 y 2003 fue del orden de 48,6 %.
Como se puede observar, el esfuerzo propio en la generación de ingresos ha sido constante. Cuando Jaime Castro llega a la Alcaldía recibe una ciudad prácticamente quebrada; para 2010, Bogotá es una ciudad con alta legitimidad institucional en términos financieros.
Sobre el aporte voluntario del 10 % –ese interesante “ensayo” de política tributaria–, se hará la reseña en un capítulo posterior.
Administración Luis Eduardo Garzón (2004-2007)
La administración de Luis Eduardo Garzón se guió por el Plan de Desarrollo “Bogotá Sin indiferencia”. Su estrategia tributaria se basó principalmente en la profundización de la gestión antievasión, el fortalecimiento de la administración tributaria y la actualización de las bases gravables. Lo referente a cultura tributaria –Pacto por el Tesoro–, se tratará en la sección correspondiente.
Acciones y resultados
Para el año 2007 se logró un recaudo de más de 3,5 billones de pesos, que representa un aumento del 16 % con respecto al año 2006. Hubo un aumento significativo en el nivel de recaudos en todos los impuestos con excepción del impuesto sobre los cigarrillos extranjeros. Esta dinámica se explica principalmente por el buen desempeño de la economía bogotana durante 2007 y por los resultados en materia de fiscalización y cobro. Como se observa en la tabla 1, los tributos que registraron mayor tasa de crecimiento fueron los de estampilla pro-cultura, estampilla pro-personas y azar y espectáculos. No obstante, la mayor participación está representada por los impuestos de industria y comercio, y el predial unificado, los cuales aumentaron el recaudo en 15,2 %, comparado con 2006.
Tabla 1. Comparativo ingresos tributarios 2006-2007
(los datos se expresan en millones de pesos corrientes)
Fuente: aadaptado de Gómez Zambrano, L. (2009, p. 18). bAdaptado de Alcaldía Mayor de Bogotá. Secretaría Distrital de Hacienda (2007, p. 10).
Como un resultado significativo hay que mencionar igualmente los resultados de la estrategia de fiscalización y cobro. Durante 2007 se aprobó el plan anual de fiscalización y cobro con el cual se recaudaron $289 mil millones de pesos.
El crecimiento en el recaudo del impuesto predial se explica esencialmente por la aplicación automática del índice de valoración inmobiliaria urbana y rural (IVIUR) al 100 % de los predios de la ciudad. Adicionalmente, como resultado de la gestión de la administración tributaria se recaudaron $122 mil millones de pesos. En cuanto al impuesto de vehículos, al igual que en caso del impuesto de industria y comercio, la dinámica económica durante 2007 se manifestó en el aumento en las ventas de vehículos automotores, pasando de 95.662 unidades vendidas en Bogotá durante 2006 a 108.552 en 2007, un aumento del 13 %. Por otro lado, se realizó una importante gestión para aumentar el número de matrículas en el Distrito Capital, de 78.383 en 2006 a 83.510 en 2007. Además, se recaudaron 45 mil millones de pesos por concepto de las acciones contra la evasión y morosidad.
El comportamiento del impuesto de delineación urbana se explica por el crecimiento de las licencias de construcción en 2007, asociado con el dinamismo en el sector de la construcción y por el aumento en el presupuesto de obra, el cual constituye la base gravable del impuesto. También contribuyó el procedimiento de revisar las declaraciones tributarias en el marco de un programa especial de verificación