Gemeinde ein Hauptausschuss, ein Finanzausschuss und ein Rechnungsprüfungsausschuss gebildet werden[386]. Die Ausschüsse sind Unterorgane des Gemeinderates[387]. Die Gemeindeordnungen verlangen, dass die Ausschüsse dessen Parteienvorkommen und Sitzverteilung widerspiegeln[388]. Allerdings lassen es die meisten Kommunalverfassungen zu, dass auch sachkundige Bürger und/oder Einwohner in die Ausschüsse bestellt werden[389]. Zweck der Ausschussbildung ist die Entlastung des Plenums, welches bei komplexer werdenden Aufgaben nicht immer allein in der Lage sein wird, diese zu bewältigen. Deshalb werden die Ausschüsse grundsätzlich fachlich ausgerichtet. In beratenden Ausschüssen sollen diejenigen Angelegenheiten, über die der Gemeinderat letztlich entscheidet, hinreichend aufgeklärt und vorbesprochen werden. Die Gemeindeordnungen schaffen zudem die Möglichkeit, dass der Gemeinderat Ausschüssen Angelegenheiten zur Beschlussfassung überträgt (beschließende Ausschüsse)[390]. Die Entscheidung über besonders wichtige Angelegenheiten ist aber grundsätzlich der Entscheidung des Gemeinderates vorbehalten[391]; im Übrigen besteht ein Rückholrecht der Gemeindevertretung. Unter den Ausschüssen kommt dem Hauptausschuss in der Regel eine besondere Bedeutung zu, weil er die Arbeit der Ausschüsse koordiniert[392].
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Die Gemeindevertreter können sich zu Fraktionen zusammenschließen. Fraktionen sind freiwillige Vereinigungen von Gemeindevertretern, die sich auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung zu möglichst gleichgerichtetem Wirken zusammengeschlossen haben[393]. Teilweise wird zur Gründung eine gewisse Mindeststärke gefordert, welche in der Regel bei 2–3 Gemeindevertretern liegt[394]. Angesichts ihrer Wirkungsstätte handelt es sich bei Fraktionen um öffentlich-rechtliche Vereinigungen[395]. Die Fraktionen wirken bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung im Gemeinderat mit. Die Gemeindeordnungen verlangen, dass ihre innere Ordnung demokratischen und rechtsstaatlichen Grundsätzen entspricht, wozu sich die Fraktionen ein Statut geben, in dem das Abstimmungsverfahren, die Aufnahme und der Ausschluss aus der Fraktion geregelt werden[396]. Den Fraktionen stehen nach den gesetzlichen Bestimmungen (und/oder der Hauptsatzung der Gemeinde) sowie der Geschäftsordnung des Gemeinderates Antrags-, Entsende-, Informations- und Rederechte zu[397].
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Nachdem in Folge des Urteils des Bundesverfassungsgerichts im Verbotsverfahren gegen die NPD[398] die Finanzierung verfassungsfeindlicher Parteien in Art. 21 Abs. 3 GG neu geregelt worden ist, fragt sich, wie auf kommunaler Ebene mit den Fraktionen, Gruppen und Abgeordneten solcher Parteien umzugehen ist. Mancherorts ist der satzungsmäßige Ausschluss erkennbar verfassungsfeindlicher Parteien bzw. Vereinigungen in der Kommunalvertretung von finanziellen Zuwendungen zur Fraktionsgeschäftsführung ins Werk gesetzt worden. Aufgerufen ist damit jedoch ein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot nach politischen Anschauungen (Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG), da weder ein Parteiverbot (Art. 21 Abs. 2 GG) noch ein Vereinigungsverbot (Art. 9 Abs. 2 GG) ausgesprochen worden ist. Zudem ist zu berücksichtigen, dass Fraktionszuschüsse dem aus der Fraktionstätigkeit resultierenden Finanzierungsbedarf einer Untergliederung der Vertretungskörperschaft, nicht aber der Finanzierung der Partei dienen. Schließlich fragt sich, ob die Generalklausel zum Satzungserlass genügt oder eine spezielle gesetzliche Grundlage erforderlich ist. Der VGH Kassel hat jedenfalls einen Gleichheitsverstoß angenommen.[399]
c) Verfahren im Gemeinderat
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Das Zusammenwirken der Gemeindevertreter im Gemeinderat ist in den Kommunalordnungen (nur) in den Grundzügen normiert. Die nähere Ausgestaltung erfolgt in den Geschäftsordnungen, deren Erlass einige Bundesländer zur Pflicht gemacht haben[400]. Ihrer Rechtsnatur nach handelt es sich bei der Geschäftsordnung nicht um eine gemeindliche Satzung, sondern um einen verwaltungsinternen Rechtsakt, der nur die die Gemeindevertreter bindet[401]. Die Geschäftsordnung regelt die inneren Angelegenheiten des Gemeinderates und dabei insbesondere den Ablauf der Gemeinderatssitzungen[402]. Sofern die Geschäftsordnung nicht von Verfassungs oder Gesetzes wegen vorgegebene Linien nachzeichnet, führen Verstöße gegen die Geschäftsordnung nicht zur Unwirksamkeit der betreffenden Entscheidung[403].
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Die Wahl eines die Bürgerschaft repräsentierenden Organs findet ihren Sinn darin, dass dessen Sitzungen das Zentrum der kommunalpolitischen Auseinandersetzung bilden. Ungeachtet der Ausschusstätigkeiten und Fraktionszusammenkünfte sind Meinungen in den Gemeinderatssitzungen, wenn schon nicht zu bilden, so doch vorzutragen und Entscheidungen zu fällen, und zwar grundsätzlich öffentlich[404]. Der Öffentlichkeitsgrundsatz soll einerseits dem Wahlvolk ermöglichen, sich selbst ein Bild von der Gemeinderatstätigkeit zu machen, und zu deren Verständlichkeit, Nachvollziehbarkeit und Kontrollierbarkeit beitragen; andererseits soll dadurch die Sachgerechtigkeit der Arbeit gefördert werden[405]. Einschränkungen der Gremienarbeit „unter den Augen der Bürgerschaft“ sehen die Gemeindeordnungen für den Fall vor, dass überwiegende Belange des öffentlichen Wohls oder berechtigte Interessen Einzelner dies erfordern[406].
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Gelingensbedingung eines geordneten Willensbildungsprozesses im Gemeinderat ist, dass die Sitzung ordnungsgemäß durch den Vorsitzenden einberufen wird. Die Einberufung steht dabei zwar grundsätzlich im Ermessen des Vorsitzenden; die Kommunalgesetze verpflichten jedoch zur Einberufung, wenn dies von einem bestimmten – länderweise unterschiedlich festgelegten – Mitgliederquorum verlangt wird oder die Geschäftslage dies erfordert[407]. Die Ladung zur Gemeinderatssitzung ist rechtzeitig und fristgerecht sowie mit einer örtlich bekanntzumachenden Tagesordnung zu verbinden, in welcher die Verhandlungsgegenstände so bezeichnet werden, dass die anstehenden Beratungen und Entscheidungen daraus zu erkennen sind[408]. Die Tagesordnung wird grundsätzlich vom Vorsitzenden festgesetzt, wobei diesem ein Gestaltungsspielraum zukommt. Allerdings kann eine qualifizierte Minderheit an Gemeindevertretern – das Quorum variiert länderweise – die Aufnahme einen Gegenstandes auf die Tagesordnung verlangen[409]. Daneben sind in vielen Ländern auch andere Organisationseinheiten wie z.B. bestimmte Ausschüsse, Fraktionen oder der Bürgermeister vorschlagsberechtigt[410]. In einigen Ländern dürfen nur solche Gegenstände auf die Tagesordnung gesetzt werden, die zum Aufgabengebiet der Gemeinde gehören[411]. In den übrigen Bundesländern ist streitig, ob dem Vorsitzenden des Gemeinderates bei der Festsetzung der Tagesordnungsgegenstände eine materielle Verwerfungskompetenz zukommt, wenn es um Materien geht, die außerhalb der Verbandszuständigkeit der Gemeinden liegen[412]. Der Wortlaut der Gemeindeordnungen spricht gegen eine solche Verwerfungskompetenz, da diese den Vorsitzenden beim Vorliegen bestimmter Mindestanforderungen (wie z.B. der fristgerechten Einreichung der Anträge) zur Aufnahme verpflichten. Die Verwerfungskompetenz obliegt daher nicht dem Vorsitzenden, sondern dem Gemeinderat selbst[413], der damit Tagesordnungspunkte noch zu Beginn seiner Sitzung von der Tagesordnung streichen kann.
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Der Gemeinderat kann nur dann formell rechtmäßige Beschlüsse fassen, wenn er beschlussfähig ist, wozu die Anwesenheit eines bestimmten Mitgliederquorums verlangt wird[414]. Während der Sitzung werden die Verhandlungsgegenstände beraten und bei Entscheidungsreife und -notwendigkeit entschieden. Wann eine Mehrheit vorliegt, insbesondere wie mit Enthaltungen zu verfahren ist, regelt üblicherweise das Gesetz[415]. Der Form nach stehen dem Gemeinderat bei Verfahrens- und Sachfragen die Abstimmung (Beschluss) und bei Personalauswahlentscheidungen die Wahl zur Verfügung.
d) Organzuständigkeiten
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Insoweit lässt sich differenzieren zwischen unübertragbaren Vorbehaltsaufgaben des Gemeinderates, übertragbaren Entscheidungszuständigkeiten mir Rückholrecht, delegierten Entscheidungszuständigkeiten mit Vorbehaltsermächtigung sowie unentziehbaren Vorbehaltsaufgaben anderer Organe, speziell des Bürgermeisters.
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In allen Gemeindeordnungen finden sich Regelungen, welche dem Gemeinderat die Entscheidung über bestimmte Angelegenheiten vorbehalten, so dass er diese nicht auf den Bürgermeister oder auf Ausschüsse delegieren