von Satzungen und sonstigem Ortsrecht, die Wahl der Ausschussmitglieder, die Festlegung allgemeiner Grundsätze, nach denen die Verwaltung geführt werden soll, die Beschlussfassung über den Gemeindehaushalt und den Jahresabschluss sowie die Beschlussfassung über die Errichtung, Übernahme, Erweiterung, Einschränkung, Umwandlung und Auflösung von Wirtschaftsunternehmen und Sondervermögen der Gemeinde[417].
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Im Übrigen kann der Gemeinderat zum einen bestimmte Angelegenheiten allgemein oder im Einzelfall auf ein anderes Organ oder Unterorgan übertragen. Hierzu räumen manche Gemeindeordnungen der Gemeindevertretung eine Primärzuständigkeit mit der ausdrücklichen Möglichkeit der Delegation ein[418]. Zum anderen wird darüber hinaus in einigen Kommunalverfassungen die Zuständigkeit eines anderen Organs, nämlich des Bürgermeisters, fingiert und zugleich die Ermächtigung des Gemeinderats statuiert, die Zuständigkeit an sich zu ziehen[419]. Das Verhältnis der Kompetenzen ist also in diesen beiden Fällen umgekehrt.
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Schließlich existiert ein Zuständigkeitsbereich, der exklusiv anderen Organen, vor allem dem Bürgermeister, vorbehalten ist. Auf diese Kompetenzen kann der Gemeinderat weder Einfluss nehmen noch sie verbindlich wahrnehmen[420]. Für die Bestimmung dieser unentziehbaren Vorbehaltsaufgaben anderer Organe muss das jeweilige Landesrecht herangezogen werden. Die meisten Gemeindeordnungen übertragen dem Bürgermeister die Zuständigkeit für die Geschäfte der laufenden Verwaltung, die Verwaltungsleitung und die Vertretungsmacht, Dringlichkeitsentscheidungen sowie das Recht, Beschlüssen des Gemeinderates zu widersprechen bzw. sie zu beanstanden.
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Bei den Aufgaben des Gemeinderates liegt der Akzent auf der Entscheidungszuständigkeit. Zur Vorbereitung und Durchführung von Beschlüssen ist der Gemeinderat auf die Gemeindeverwaltung angewiesen, die dem Bürgermeister untersteht[421]. Der Bürgermeister ist beim Vollzug der Gemeinderatsbeschlüsse aber keineswegs völlig frei, sondern wird dabei von der Vertretung überwacht. Die Gemeindeordnungen räumen dem Gemeinderat diesbezüglich Kontrollzuständigkeiten ein. Gleichermaßen erfasst werden die dem Bürgermeister zugewiesenen Entscheidungskompetenzen. Um die Kontrollaufgabe wahrnehmen zu können, sehen die Kommunalverfassungen eine Reihe von Informations- und Auskunftsrechten der Gemeindevertreter und umgekehrt von Berichts- und Auskunftspflichten des Bürgermeisters vor. So ist der Gemeinderat durch den Bürgermeister über alle wichtigen Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung zu unterrichten ist[422]. Der Bürgermeister ist darüber hinaus verpflichtet, einem Gemeindevertreter oder einer hinreichenden Anzahl auf Verlangen Auskunft zu erteilen oder zu einem Tagesordnungspunkt Stellung zu nehmen[423].
2. Bürgermeister
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Dem aus ehrenamtlich tätigen Mitgliedern zusammengesetzten Organ „Gemeinderat“ stellen nahezu alle Kommunalordnungen einen Hauptverwaltungsbeamten als zweites Organ gegenüber. Im Unterschied zum Kollegialorgan Gemeinderat ist der Bürgermeister ein monokratisches Organ, d.h. dass nur eine Person als Organwalter fungiert. Eine Ausnahme gilt diesbezüglich für Hessen, wo das zweite Gemeindeorgan in der Tradition der Magistratsverfassung ebenfalls kollegial organisiert ist[424]. Dieser sog. Gemeindevorstand besteht aus dem direkt gewählten[425] Bürgermeister als Vorsitzendem, dem Ersten Beigeordneten und weiteren Beigeordneten, die vom Gemeinderat gewählt werden[426]. Der Gemeindevorstand ist die Verwaltungsbehörde der Gemeinde und besorgt nach den Beschlüssen des Gemeinderates im Rahmen der bereitgestellten Mittel die laufende Verwaltung der Gemeinde[427]. Er vertritt ferner die Gemeinde nach außen[428] und nimmt damit die Aufgaben wahr, die in den anderen Ländern dem Bürgermeister obliegen[429].
a) Status
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Bürgermeister sind kommunale Wahlbeamte[430]. Sie werden in allen Bundesländern von den Bürgern in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt[431]. Die Wahl des Bürgermeisters erfolgt mancherorts im Verbund mit der Wahl zum Gemeinderat, in anderen Ländern unabhängig von den Gemeinderatswahlen und unter Umständen auch mit abweichender Amtsdauer. Die erste Alternative soll einen „stärkeren politischen Gleichklang zwischen beiden Organen“ befördern[432], die zweite Alternative gerade umgekehrt die politische Unabhängigkeit des Bürgermeisters stärken[433].
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Bürgermeister werden zu (hauptamtlichen) Beamten auf Zeit ernannt, für die vorbehaltlich von Sonderregelungen[434] das reguläre Beamtenrecht gilt[435]. Unterhalb einer verschieden bestimmten Mindestgröße sehen die Gemeindeordnungen einiger Bundesländer den ehrenamtlichen Bürgermeister vor. Er hat die Stellung eines Ehrenbeamten[436], was ebenfalls grundsätzlich die Anwendung des allgemeinen Beamtenrechts nach sich zieht. Wählbar sind grundsätzlich Deutsche im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG und Staatsangehörige eines Mitgliedstaates der Europäischen Union[437]. Die Wählbarkeit von EU-Ausländern ist allerdings in Bayern ausgeschlossen[438]. Von Bedeutung ist darüber hinaus die in vielen Gemeindeordnungen vorgesehene Höchstaltersgrenze, die in Sachsen bei 65 Jahren und z.B in Niedersachsen bei 67 Jahren liegt[439]. Höchstaltersgrenzen müssen vor Art. 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 GG Bestand haben, was angesichts einer Gesellschaft, die immer älter wird, dabei aber jedenfalls so leistungsfähig bleibt, dass das Renteneintrittsalter heraufgesetzt worden ist, zunehmend mehr Begründungsaufwand kostet, zumal entsprechende Regelungen etwa für den Bundeskanzler und die Bundesminister nicht bestehen[440]. Das Bundesverfassungsgericht hat aber u.a. die Höchstaltersgrenze im brandenburgischen Kommunalwahlgesetz im Jahre 1994 für verfassungsmäßig gehalten[441].
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Eine Möglichkeit zur Abwahl des Bürgermeisters vor Ablauf seiner Amtszeit ist in den meisten Ländern vorgesehen (nicht jedoch in Bayern und Baden-Württemberg). Sowohl die Einleitung des Abwahlverfahrens als auch die Abwahlentscheidung setzen grundsätzlich hohe Quoren voraus: In Nordrhein-Westfalen bedarf es zur Einleitung des Abwahlverfahrens eines von mindestens der Hälfte der gesetzlichen Zahl der Ratsmitglieder gestellten Antrags und eines mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der gesetzlichen Zahl der Ratsmitglieder zu fassenden Beschlusses[442]. Die niedersächsische Kommunalverfassung verlangt für die Abwahlentscheidung sogar einen Beschluss von drei Vierteln der Ratsmitglieder[443]. Im Rahmen der Diskussion um die Stärkung bürgerschaftlicher Mitwirkung durch plebiszitäre Elemente kann auch die Einführung einer Abwahl des Bürgermeisters durch das Gemeindevolk erwogen werden[444].
b) Organzuständigkeiten
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Der Schwerpunkt der Kompetenzen des Bürgermeisters liegt nach den im Einzelnen divergierenden landesrechtlichen Bestimmungen im administrativen Bereich. Je nach Regelungstechnik der Gemeindeordnungen erschließt sich der Aufgabenbestand des Bürgermeisters aus einem Zuständigkeitskatalog und/oder verschiedenen Einzelbestimmungen.
aa) Interne Geschäftsführung
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Der Bürgermeister arbeitet dem Rat zu, indem er dessen Beschlüsse und die der Ausschüsse mit Verwaltungsvorlagen vorbereitet und unter Kontrolle des Gemeinderates ausführt[445]. Zur Vorbereitung zählen u.a. die Initiative für eine Regelung, die Herstellung der Beschlussreife einer Angelegenheit, die Ermittlung des Sachverhalts und Prüfung der Rechtslage sowie koordinierende und abstimmende Gespräche mit den Fraktionen[446]. Dem Gemeinderat ist es ohne Zuarbeit des Bürgermeisters und seines Verwaltungsapparates in der Regel nicht möglich, die Angelegenheiten inhaltlich aufzuarbeiten. Das reale Gewicht dieser Arbeit des Bürgermeisters sollte nicht unterschätzt werden, weil mit ihr ein erhebliches Gestaltungs- und Steuerungspotential verbunden ist[447]. Der Einfluss des Bürgermeisters erhöht sich zusätzlich, wenn er zugleich Vorsitzender des Gemeinderates ist[448] (Rn. 118). Bei der Ausführung von Beschlüssen ist der Bürgermeister an den vom Gemeinderat vorgegeben Rahmen gebunden; im Übrigen steht ihm aber ein eigenes verwaltungsmäßiges und kommunalpolitisches Ermessen zu[449].