Aufsichts- und Verwaltungsräten und vergleichbaren Gremien von Unternehmen, Anstalten und Verbänden, an denen die Kommune beteiligt oder in denen sie Mitglied ist.
c) Kommunalverfassungsrechtliche Unwucht
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Durch die faktische Macht des Bürgermeisters, die aus der Leitung, Organisation und Beaufsichtigung des Geschäftsgangs der gesamten Verwaltung entspringt, und durch ihre rechtliche Absicherung, einerseits in Gestalt der Kompetenzen im Willensbildungsprozess des Gemeinderates und andererseits in Form der Vollzugskompetenz, verschieben sich die Gewichte in der Gemeinde schon naturgemäß zugunsten der Bürgermeisterverwaltung. Ein Übriges leistet die Direktwahl des Bürgermeisters, die vordergründig zwar die demokratische Legitimation des Verwaltungsträgers Gemeinde stärkt. Sie ist angesichts des kommunalpolitischen Kräfteverhältnisses und der kommunalverfassungsrechtlichen Systematik aber wenig zielführend. In der Sache führt die doppelte Volkswahl zu erheblichen Reibungsverlusten, weil jeweils unmittelbar volksgewählte Mandats- und Amtsträger die Rollenverteilung von Grundentscheidung und Verwaltungsführung nicht durchhalten können. Sowohl unter den Wirkungsbedingungen des Neuen Steuerungsmodells als auch der (formellen) Privatisierung kommunaler Aufgabenerfüllung ist die Ausgestaltung des Bürgermeisteramtes ausschließlich im Sinne eines Hauptverwaltungsbeamten, d.h. ohne eigene politische Funktion, und als einheitlicher Ansprechpartner des Gemeinderates in allen Verwaltungsangelegenheiten selbstverwaltungsadäquat. Nur dann bleibt überhaupt eine organscharfe Grenzziehung zwischen Globalsteuerung und operativem Geschäft möglich, so dass für gemeindeinterne Zielvereinbarungen auch Vertragspartner zur Verfügung stehen. Außerdem kann nur dann die politische Dimension von der Ausführungsebene getrennt werden, so dass die Kommunalverwaltung, repräsentiert vom Bürgermeister, mit parlamentsähnlichen Instrumenten von der Vertretungskörperschaft gelenkt und kontrolliert werden kann.
3. Kommunalverfassungsstreit
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Als Kommunalverfassungsstreit bezeichnet man verwaltungsgerichtliche Streitigkeiten zwischen Organen („Interorganstreit“) oder Organteilen („Intraorganstreit“) einer Kommune[488]. Beim Kommunalverfassungsstreit handelt es sich um eine Sammelbezeichnung und nicht um ein eigenständiges Rechtsinstitut oder um eine Klageart sui generis[489]. Der Kommunalverfassungsstreit ist der wichtigste Anwendungsfall des verwaltungsrechtlichen Innenrechtsstreits, also des Streits um die Binnenbeziehungen von rechtsfähigen Organisationen der öffentlichen Verwaltung[490]. Weitere Beispiele für verwaltungsrechtliche Innenrechtsstreitigkeiten sich der hochschul-[491] und der rundfunkverfassungsrechtliche[492] Innenrechtsstreit. Es war lange Zeit ungeklärt, ob Innenrechtsbeziehungen innerhalb einer öffentlich-rechtlichen Institution zum Gegenstand eines Verwaltungsprozesses gemacht werden können. Dies wurde von Anhängern der sog. Impermeabilitätstheorie verneint, wonach der Staat ein für das Recht undurchdringliches (impermeables) Gebilde darstellt, dessen Organe nicht Adressaten von Rechtssätzen sein können[493]. Inzwischen ist anerkannt, dass auch innerhalb einer juristischen Person des öffentlichen Rechts rechtliche Beziehungen zwischen ihren Funktionseinheiten bestehen und Gegenstand eines Verwaltungsrechtsstreits sein können[494]. Die Impermeabilitätstheorie hat ihre Bedeutung in der Rechtswissenschaft dementsprechend verloren und wird heute nicht mehr vertreten. Dementsprechend ist der Kommunalverfassungsstreit den Regeln des Verwaltungsprozessrechts überantwortet und unterworfen[495].
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Der Klagegegner richtet sich nicht nach § 78 VwGO. Unmittelbar gilt die Vorschrift nur für die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage, doch auch das darin verkörperte allgemeine Rechtsträgerprinzip hilft nicht weiter, weil es nicht um die Rechte und Pflichten der Rechtsperson Gemeinde, sondern um die Rechte und Pflichten von deren Organen bzw. Organteilen geht. Passiv prozessführungsbefugt ist daher der materielle Streitgegner, d.h. das jeweils verklagte Organ bzw. der jeweils verklagte Organteil selbst[496].
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Die Beteiligungsfähigkeit im Verwaltungsprozess ergibt sich nicht aus § 61 Nr. 1 VwGO, weil Kläger und Beklagter nicht die hinter dem Organ stehenden Personen mit ihrer individuellen Rechtsstellung, sondern die Organe oder Organteile selbst in ihrer organschaftlichen Stellung sind[497]. Es muss auf § 61 Nr. 2 VwGO („Vereinigungen, soweit ihnen ein Recht zustehen kann“) zurückgegriffen werden, um die Beteiligungsfähigkeit zu begründen, wobei zumeist von einer analogen Anwendung ausgegangen wird, da ein Organ bzw. Organteil nicht ohne weiteres unter den Begriff „Vereinigung“ subsumiert werden kann[498]. Die Prozessfähigkeit ergibt sich dann folgerichtig aus § 62 Abs. 3 VwGO, wonach für Vereinigungen die gesetzlichen Vertreter oder Vorstände handeln.
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Heute gilt es als geklärt, dass sich der Kommunalverfassungsstreit in die Klagearten der VwGO einzufügen hat und darin auch verortet werden kann[499]. Die Ansicht, dass der Kommunalverfassungsstreit als Verfahrensart sui generis zu charakterisieren sei[500], ist demnach überholt. Anfechtungs- und Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO scheiden als Klagearten aus, weil die streitgegenständlichen Maßnahmen verwaltungsinterner Natur und deshalb mangels Außenwirkung keine Verwaltungsakte im Sinne von § 35 VwVfG sind[501]. Der Kommunalverfassungsstreit kann aber mit der allgemeinen Leistungsklage und der Feststellungsklage nach § 43 VwGO erfasst werden[502]. Die allgemeine Leistungsklage ist statthaft, wenn sich das Klagebegehren auf ein bestimmtes Tun oder Unterlassen des Streitgegners richtet. Die Feststellungsklage nach § 43 VwGO ist die richtige Klageart, wenn gerichtlich ein Rechtsverhältnis zwischen zwei Organen oder innerhalb eines Organs geklärt werden soll. Die Feststellungsklage ist auch dann zu erheben, wenn sich der zugrundeliegende Vorfall erledigt hat, weil auch in der Vergangenheit liegende Rechtsverhältnisse feststellungsfähig sein können. Der vorläufige Rechtsschutz richtet sich nach § 123 VwGO.
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Die bei der allgemeinen Leistungs- ebenso wie bei der Feststellungsklage erforderliche Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog) ist dann gegeben, wenn der Kläger die Verletzung einer sog. „wehrfähigen Innenrechtsposition“ geltend macht. Das setzt voraus, dass der Kläger die Verletzung organschaftlicher Rechte, d.h. subjektiven Rechten vergleichbarer Positionen des Innenrechts, rügt[503]. Das Erfordernis einer in diesem Sinne „wehrfähigen Innenrechtsposition“ macht deutlich, dass es sich beim Kommunalverfassungsstreit nicht um ein Instrument allgemeiner Rechtmäßigkeitskontrolle handelt. Die Prüfung der Klagebefugnis zwingt dementsprechend zu einer Analyse einschlägiger kommunalverfassungsrechtlicher Normen auf ihren subjektiven Gehalt[504]. Hier ist die Abgrenzung von Zuständigkeiten, wie sie typischerweise hierarchisch eingegliederten Einheiten der unmittelbaren Landesverwaltung zugordnet sind, von subjektiven Wahrnehmungszuständigen kommunaler Organe bzw. Organteile zu leisten. Entscheidend sind Schutzzweck und -umfang der kompetenzbegründenden Norm der Gemeindeordnung, der Hauptsatzung oder auch der Geschäftsordnung, nicht jedoch subjektive (Grund-)Rechte der das Organ bildenden natürlichen Person[505].
III. Das Volk in der Gemeinde
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In allen Kommunalordnungen finden sich Festlegungen zu Rechten und Pflichten der gemeinde- bzw. kreisangehörigen Personen, welche wiederum einen wesentlichen Bezugspunkt für die gemeindliche und kreisliche Selbstverwaltung darstellen und diese maßgeblich mitgestalten. Die Mitwirkungsrechte und -pflichten der Einwohner und Bürger bilden dabei die Basis der inneren Verfassung und sind dieser vorgeordnet[506]. Mit der Eigenschaft des Einwohners und des Bürgers sind unterschiedliche Rechtsfolgen verbunden, was beispielhaft dadurch zu belegen ist, dass ein Anspruch auf Zulassung zur Benutzung öffentlicher Einrichtungen für Einwohner besteht, ein Wahlrecht hingegen nur für Bürger[507]. Die Reichweite der Mitwirkungsrechte hängt demnach davon ab, ob man Einwohner oder Bürger ist.
1. Einwohner
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Einwohner sind diejenigen Personen, die in der Gemeinde