y la flexibilidad): mientras los planes son siempre más generales y más flexibles, los programas son siempre más detallados y más rígidos;
c) el núcleo de los contenidos: los planes ponen énfasis en los objetivos, las estrategias, los proyectos a desarrollar e indicadores a alcanzar; los programas se centran en acciones concretas, plazos definidos, resultados esperados, personas responsables y recursos necesarios.
Lo mismo ocurre con el concepto “Presupuestación”. Plan, programa y presupuesto son, en la práctica, conceptos indisociables en la dirección y gestión de cualquier empresa u organización, incluidas, por supuestos, las organizaciones deportivas. Aunque, con fines didácticos, para poder explicarlos y entenderlos mejor, se recurra al análisis más esquemático tratándolos como realidades diferentes e independientes.
El denominado “Plan estratégico federativo” elaborado por el Consejo Superior de Deportes con el objetivo de mejorar la gestión de las federaciones deportivas españolas y racionalizar la aplicación de los recursos públicos que a éstas van destinados es un intento de integrar los conceptos PLANIFICACIÓN-PROGRAMACIÓN– PRESUPUESTACIÓN.
Si bien el citado documento, que no es sino un presupuesto por programas de acuerdo a unos objetivos, y el sistema que el mismo conlleva, está más cerca del corto plazo y del detalle que de una verdadera planificación estratégica –como veremos en los siguientes capítulos–. Su puesta en marcha, con carácter general en las federaciones, está suponiendo un importante avance en la gestión de las mismas y, especialmente, en su eficiencia: cada vez es menor la aportación pública a las federaciones deportivas españolas y, sin embargo, su actividad en muchas de ellas –en las que trabajan bien– no se resiente en lo importante y en lo prioritario.
De hecho, el origen de la “moda” de la planificación está en el intento de integrar las tres operaciones: planificar, programar y presupuestar en un único sistema, denominado en Estados Unidos P.P.B.S. (“Planning–Programing– Budgeting System”), puesto en marcha en primer lugar por la administración norteamericana en la década de los sesenta y, posteriormente, por la de otros países –entre ellos España– con otras denominaciones y diversas modificaciones. El sistema intenta «integrar –en la teoría– la planificación a largo plazo (10 años), la programación a medio (5 años, normalmente) y el presupuesto a corto (año próximo), cerrando el ciclo con un control de gestión...» (9). Si bien este intento de integración supuso mejoras en la eficiencia de la administraciones públicas –y también en muchas empresas mercantiles que lo aplicaron– el sistema está en realidad más cerca de la gestión diaria que de la planificación a medio y largo plazo.
El presupuesto por programas –o algo así denominado– ha sido aplicado en España a las organizaciones deportivas públicas –Consejo Superior de Deportes, Direcciones Generales de Deportes de las Comunidades Autónomas, Servicios de deportes de los Ayuntamientos– y en las Federaciones deportivas españolas.
Tanto en el primer caso – en el sector público– como en el segundo, el resultado ha dejado mucho que desear. Desde mi punto de vista tres han sido los motivos del escaso éxito:
a) Los denominados programas presupuestarios no coinciden con los objetivos de las organizaciones –cuando éstas los tienen–. Los programas están más cerca de los capítulos presupuestarios y del tipo y naturaleza del gasto que de los objetivos y estrategias de la organización.
b) No se hace un seguimiento real y un control de los programas presupuestarios. Sólo se efectúa muy al final, al cabo de varios meses de haber concluido los programas, cuando ya se está inmerso en otro ejercicio presupuestario y las conclusiones son de nula aplicación.
c) No existe “conciencia de coste” en la administración pública ni en las entidades altamente subvencionadas con dinero público. Y, además, el sistema establecido en la administración prima la no eficiencia en la gestión. Con lo cual, uno de los objetivos que pretende el presupuesto por programas, que es aplicar racionalmente y según unas determinadas prioridades el gasto público, no se cumple.
Veamos tres ejemplos claros de los tres motivos antes citados:
a: Los programas presupuestarios no coinciden con los objetivos.
Analicemos los programas presupuestarios de la Dirección General de Deportes de una Comunidad Autónoma:
● «Fomento y apoyo a la actividad deportiva», donde se integran todas las subvenciones a diversas instituciones y entidades de variado tipo (capítulo IV del presupuesto, transferencias corrientes).
● «Instalaciones deportivas», inversiones en las instalaciones propias de la Comunidad Autónoma y subvenciones a otras entidades para la construcción de las mismas (capítulos VI y VII del presupuesto, inversiones propias y transferencias de capital).
● «Servicios Generales», cajón de sastre donde se incorporan todos aquellos gastos no incluidos anteriormente, especialmente el capítulo I –personal– y el capítulo II –gastos corrientes–.
Como se puede observar, los programas presupuestarios están vinculados a la naturaleza del gasto y no a los objetivos a medio y largo plazo de la organización. Con matices y diferencias, esto ocurre en todos los organismos públicos responsables de la administración deportiva, en los niveles local, autonómico y estatal.
b: No existe seguimiento real y control de los programas presupuestarios.
En el Servicio de deportes del Ayuntamiento donde desempeño mi tarea profesional, hay dos momentos al año en el que alguien tiene que hacer un esfuerzo suplementario para rellenar unas fichas del denominado “presupuesto por programas”. En septiembre, hay que cumplimentar unas fichas que llevan ya un título de programa definido (“instalaciones deportivas”, “actividades deportivas”), inventarse rápidamente unos objetivos, proponiendo “recursos humanos a utilizar”, fijando unos indicadores, estableciendo “contingencias”, etc. Se envían las fichas, y se cumple. Seis o siete meses más tarde, una vez aprobado el presupuesto de la corporación, las fichas se vuelven a enviar a las unidades para ver si es preciso corregir algún texto («se va a publicar el libro del presupuesto... »). Doce meses más tarde se vuelven a enviar las fichas –como recordatorio– con otras nuevas fichas para “evaluar” lo que ha sido el ejercicio finalizado(«se va a publicar la memoria... »). Nadie en la organización interpreta que esas fichas iniciales y esas fichas de evaluación tendrían que ser uno de los instrumentos básicos de gestión del Servicio de Deportes. Se guardan en una carpeta, que se abre cada seis meses para cumplir el trámite, bien del nuevo presupuesto, bien del ejercicio pasado.
c: No existe “conciencia del coste” de los servicios.
Como todo el mundo sabe, en la administración pública española –y en las organizaciones satélites, como pueden ser en muchos casos las federaciones deportivas– «eres mejor gestor cuanto más gastas, cuanto más ejecutas el presupuesto». Alejandro Nieto lo explica muy bien en su célebre libro “La organización del desgobierno”(10). Pero en el deporte, también nos podemos encontrar casos chocantes: un presidente de una federación deportiva muy subvencionada por la administración hizo durante un ejercicio presupuestario un verdadero esfuerzo de austeridad y control del gasto. Logró desarrollar las mismas actividades programadas y con los mismos resultados con un coste inferior al previsto inicialmente. Obsesionado por la eficiencia, cometió un grave error: no se gastó todo el dinero de la subvención anual. Al ejercicio siguiente fue “premiado” con una disminución del 5% de la subvención, mientras que el resto de las subvenciones a las demás federaciones subían una media del 10%. Cuando protestó por la “rebaja”, la respuesta del funcionario fue contundente: ¿para qué necesita su federación más dinero si ha sido incapaz de gastar lo que se le concedió?
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