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Lösung
Die Klage ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvorrausetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.[147]
I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs
In Ermangelung einer aufdrängenden Sonderzuweisung könnte der Verwaltungsrechtsweg hier gem. § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO eröffnet sein. Die danach erforderliche öffentlich-rechtliche Streitigkeit liegt dann vor, wenn die streitentscheidende Norm dem öffentlichen Recht angehört. Das ist der Fall, wenn durch diese ausschließlich ein Träger hoheitlicher Gewalt berechtigt oder verpflichtet wird (modifizierte Subjekts- bzw. Sonderrechtstheorie), was wiederum dann zu bejahen ist, wenn sich die Parteien in einem hoheitlichen Über- und Unterordnungsverhältnis namentlich im Bereich der klassischen Eingriffsverwaltung gegenüberstehen.[148] Hier hat die Behörde durch Anordnung vom 21.3.2019 ein Verbot erlassen, welches das Befahren des Flusses 10 Meter vor dem „Teufelsrohr“ untersagt. Somit handelt es sich bei der Anordnung um einen typischen Fall obrigkeitlichen Handelns auf dem Gebiet der Gefahrenabwehr, dessen Normen ausschließlich Träger hoheitlicher Gewalt berechtigen, vgl. § 1 Abs. 2 OBG NW. Folglich liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor. Diese ist ebenfalls nichtverfassungsrechtlicher Art, so dass mangels abdrängender Sonderzuweisung der Verwaltungsrechtsweg hier gem. § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO eröffnet ist.
II. Statthafte Klageart
Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, vgl. § 88 VwGO. Vorliegend wendet sich K gegen die Anordnung vom 21.3.2019 und verfolgt vor dem Verwaltungsgericht das Ziel, das Verbot, in der „Sicherheitszone“ 10 Meter vor dem „Teufelsrohr“ nicht mit seinem Kanu fahren zu dürfen, aufheben zu lassen.
Demnach kommt hier als statthafte Klageart die Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO in Betracht. Dann müsste es sich bei der Anordnung vom 21.3.2019 um einen Verwaltungsakt i.S.v. § 35 VwVfG(NRW)[149], d.h. eine hoheitliche Maßnahme einer Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen, handeln.
Bedenken am Vorliegen dieser Merkmale bestehen hier allein im Hinblick auf das Kriterium „Einzelfall“. Denn die Behörde ist vorliegend gerade nicht „zur Regelung eines Einzelfalls“ im Sinne des Erlasses einer individuellen Maßnahme tätig geworden, sondern wollte vielmehr allen Wasserfahrzeugführern das Befahren des Flusses in der „Sicherheitszone“ verbieten (generelle Regelung). Daher kann hier ein Verwaltungsakt allenfalls in Form einer den Gemeingebrauch des § 19 Abs. 1 S. 1 LWG einschränkenden benutzungsregelnden Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 Var. 3 VwVfG(NRW) vorliegen. Andererseits könnte es sich in Anbetracht der generellen Regelung der Anordnung allerdings auch um eine ordnungsbehördliche (Rechts-)Verordnung handeln. Gegen diese besteht in Nordrhein-Westfalen gem. § 109a JustG NRW i.V.m. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO Rechtsschutz, sofern sie – wie hier – ab dem 1.1.2019 bekannt gemacht worden ist, siehe § 133 Abs. 3 S. 2 JustG NRW.
Für das sich hieraus ergebende Problem der Abgrenzung der Allgemeinverfügung von der Rechtsverordnung ist vorrangig darauf abzustellen, in welcher Form die Behörde tatsächlich gehandelt hat, nicht dagegen, wie sie nach dem Gesetz hätte handeln müssen. Allerdings kommt der gesetzlich vorgesehenen Handlungsform insoweit Indizwirkung zu, als im Zweifel davon auszugehen ist, dass der betreffende Hoheitsträger rechtmäßig handeln wollte. Ausdrücklich wurden die Begriffe „Verwaltungsakt“/„Allgemeinverfügung“ bzw. „ordnungsbehördliche Verordnung“ hier von der Behörde nicht verwendet. Vielmehr benutzte diese den unspezifischen Ausdruck „Anordnung“. Der Hinweis auf die ordnungsgemäße „Veröffentlichung“ lässt ebenfalls keine Rückschlüsse auf die Rechtsform der „Anordnung“ zu, da Verwaltungsakte „bekannt gegeben“ (§ 41 VwVfG NRW) und ordnungsbehördliche Verordnungen „verkündet“ (§ 33 Abs. 1 OBG NRW) werden. Ein Indiz für einen Verwaltungsakt könnte jedoch darin zu sehen sein, dass die „Anordnung“ mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen worden ist. Gem. § 37 Abs. 6 VwVfG NRW ist dies nur bei einem Verwaltungsakt rechtserheblich, vgl. auch § 58 VwGO. Zudem wäre angesichts der Bezeichnung als „Anordnung“ eine ordnungsbehördliche Verordnung wegen Verstoßes gegen die Formvorschrift des § 30 Nr. 2 OBG NRW auch formell rechtswidrig. Dies würde in Anbetracht der Vermutung für einen Willen der Behörde zum rechtmäßigen Handeln gegen die Wahl dieser Rechtsform sprechen. Insgesamt betrachtet bleiben allein die formellen Kriterien hier allerdings eher schwach und lassen somit keinen zwingenden Schluss auf eine bestimmte Handlungsform der Behörde zu. Daher ist auf den materiellen Gehalt der Maßnahme abzustellen.
Da sowohl die Allgemeinverfügung als auch die Rechtsverordnung jeweils einen von vornherein nicht feststehenden Personenkreis erfasst (vgl. § 35 S. 2 Var. 3 VwVfG[NRW]: „Allgemeinheit“; § 25 S. 1 OBG NRW: „an eine unbestimmte Anzahl von Personen“), kommt der „Konkretheit“ der Maßnahme die Funktion der Abgrenzung zwischen beiden Handlungsformen zu. Wird lediglich ein bestimmter Sachverhalt geregelt, so handelt es sich um eine Allgemeinverfügung. Ist dagegen „eine unbestimmte Anzahl von Fällen“ Gegenstand der behördlichen Maßnahme, so handelt es sich gem. § 25 S. 1 OBG NRW um eine Rechtsverordnung. Ob ein bestimmter Sachverhalt geregelt wird, richtet sich neben der zeitlichen insbesondere nach der örtlichen Begrenzung der Regelung. Die bei einer benutzungsregelnden Allgemeinverfügung durch den Bezug zu einer Sache hergestellte Konkretheit ist zu bejahen, wenn – wie etwa bei Verkehrszeichen – nur eine räumlich begrenzte Situation geregelt werden soll. Hingegen fehlt die Konkretheit, wenn es sich um eine abstrakte Anordnung für einen größeren räumlichen Bereich handelt. Die Übergänge hierbei sind allerdings fließend. Für den auch hier relevanten Fall der Beschränkung des Gemeingebrauchs an einem öffentlichen Gewässer hat die Rechtsprechung[150] eine Allgemeinverfügung unter der Voraussetzung bejaht, dass es sich um ein „kleines, überschaubares Gewässer handelt[e], so dass für die gesamte Wasserfläche im Wesentlichen die gleichen Erwägungen“ das betreffende Verbot tragen. Dies wurde beispielsweise bei der Erweiterung eines Tauchverbots von ursprünglich 300 auf 500 Meter an einer bestimmten Stelle im Bodensee angenommen.[151]
Vorliegend hat die Behörde durch die Anordnung vom 21.3.2019 nicht abstrakt-generell das Kanufahren auf dem gesamten Wildfluss verboten, sondern nur im Bereich 10 Meter vor dem „Teufelsrohr“, mithin an einer bestimmten, eng umgrenzten Stelle, um eine dort bestehende besondere Gefahrensituation zu regeln. Nicht der gesamte Fluss mit seinen unterschiedlichen örtlichen Verhältnissen, sondern lediglich die 10 Meter lange „Sicherheitszone“ vor dem „Teufelsrohr“ als einzelne Sache bildet folglich den Regelungsgegenstand der „Anordnung“.
Damit handelt es sich bei dieser um einen Verwaltungsakt in Form einer benutzungsregelnden Allgemeinverfügung i.S.v. § 35 S. 2 Var. 3 VwVfG(NRW). Also ist vorliegend die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO die statthafte Klageart.
Im Wege dieser Anfechtungsklage kann K eine Aufhebung des Verwaltungsakts vom 21.3.2019 allerdings nur insoweit verlangen, als durch diesen das Fahrverbot auf die „Sicherheitszone“ 10 Meter vor dem „Teufelsrohr“ ausgedehnt wird. Das ebenfalls im Wege der benutzungsregelnden Allgemeinverfügung gem. § 35 S. 2 Var. 3 VwVfG(NRW) bzgl. des „Teufelsrohrs“ angeordnete Verbot vom 19.5.2017 – die vorstehenden Ausführungen zur Rechtsnatur der Anordnung vom 21.3.2019 gelten insoweit entsprechend – ist zum jetzigen Zeitpunkt dagegen nach § 74 Abs. 1 S. 2 VwGO[152] i.V.m. § 41 Abs. 3 S. 2, Abs. 4 VwVfG NRW bereits bestandskräftig und damit unanfechtbar.
Abweichendes würde nur dann gelten, wenn die Behörde durch die „Änderung und Neufassung der Anordnung vom 19.5.2017“ das ursprüngliche Verbot nicht bloß räumlich ausdehnen, sondern vielmehr neu erlassen wollte. Hierfür müsste die Allgemeinverfügung vom 21.3.2019 allerdings auch in Bezug auf das „Teufelsrohr“ eine selbständige Rechtsfolge setzen (vgl. § 35 S. 1 VwVfG[NRW]: „zur Regelung“), es sich dabei also insoweit um einen (anfechtbaren)