la entrada en vigor de la CE36 y que esta, con los consensos pertinentes, disolvió toda pervivencia franquista, como si la norma pudiera, de un plumazo, alterar la persistencia de muchas de las principales construcciones identitarias. Notoriamente no fue así y en la construcción del Estado autonómico hubo muchas resistencias provenientes de herencias históricas, aunque el entrecruzamiento de ideas y posiciones es muy complejo y está por estudiar la necesidad de mantener el bloque ideológico antifranquista –bloque por aproximación, dadas sus incongruencias y reticencias internas– en el desarrollo de la nueva arquitectura institucional, también en lo autonómico; lo que, a su vez, impregnó ideas y facilitó su circulación entre los diversos territorios, según la pauta de agravio/emulación.
Desde otro punto de vista, la emergencia de CC. AA. con fuertes dosis de autogobierno fue también necesaria para consolidar el nuevo sistema atendiendo a demandas particulares de tipo político/identitario que a veces tenían raíces lingüísticas, históricas o geográficas y otras se debieron esencialmente a la presión de determinadas élites provinciales –no siempre, ni mucho menos, de izquierdas–, que buscaban satisfacer sus necesidades de incremento de estatus en el nuevo sistema, una vez perdidos los mecanismos típicos del franquismo para el ascenso social. Esas élites podían ser rémoras importantes en la consolidación democrática si no se las integraba por esta vía. Algunos datos: 89 de las 151 (el 59%) organizaciones políticas registradas entre el 1 de octubre de 1976 y el 14 de junio de 1977 en el Ministerio de Gobernación eran regionales; igualmente constituyeron diversas federaciones autodenominadas centristas de carácter regional; para completar el cuadro, 5 de los 12 partidos fundacionales de UCD eran regionales y alcanzaron el 18% de los escaños del Congreso en 1977.37 Valga una anécdota que refleja este clima con un tinte grotesco: Ló-pez Rodó, potentísimo ministro franquista, reaccionario y centralista, creará en marzo de 1976, invocando tradiciones del catalanismo conservador, un Grupo Regionalista en las Cortes franquistas; unos meses después lo inscribirá como partido con la denominación de «Acción Regional», que se integrará en AP; cuando surjan conflictos en la confección de la lista de Barcelona de Coalición Democrática, a la que se había incorporado AP, para las elecciones de 1979, e iba a ser desplazado, López Rodó abandonó la formación con una carta muy dolida en la que argumentaba que no podía continuar militando en un partido en el que imperaba el centralismo y en el que se marginaba a los legítimos representantes regionales.38
La conclusión parece evidente: la generalización del Estado autonómico no fue un añadido al Estado democrático, sino una condición intrínseca de su construcción y consolidación.
Del pacto social
Aunque la CE se ocupe de las condiciones y perfiles para la edificación de un nuevo Estado social, no precisa demasiado la implicación de este en los aparatos generales del Estado. Finalmente, quienes acabaron ocupándose con mayor intensidad de ello fueron las CC. AA., en un proceso complejo pero que, a la postre, unificaría las CC. AA. del pacto nacional con las del inesperado pacto autonómico. Una España en la que una buena parte del territorio no se hubiera «autonomizado» hubiera sido una España más desigualitaria, menos democrática en el desarrollo del Estado social, al haber mantenido alejados a los ciudadanos de la gestión de sus principales expresiones e instrumentos si estos hubieran dependido del Estado central. En este sentido, es interesante destacar la creciente conciencia de la importancia de las CC. AA. en el escenario del Estado social que supuso, en algunas de las últimas reformas estatutarias, la incorporación a los estatutos de derechos de tipo prestacional,39 aunque quizá fuera más apropiado denominarlos compromisos institucionales, y que vino a romper la estrecha lectura del artículo 139.1 CE, que indica que los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en todo el territorio del Estado, mientras que con la nueva realidad se acepta que las normas institucionales básicas de las CC. AA. que lo deseen puedan modular enunciados de principios rectores o asimilados, sin que ello menoscabe la igualdad básica.
Desde una perspectiva distinta, De Cabo ha defendido que hay que prestar más atención al principio de solidaridad interautonómica en el esquema general del Estado social, ya que se trata de «un principio dinámico y progresivo» a través del que se realizan las tareas prestacionales propias de este tipo de Estado. El mismo autor destaca que este enfoque está ausente en la doctrina y en la jurisprudencia, en las que predominan los análisis formales sobre los materiales.40 Comparto la opinión y debería servir de punto de partida para mejores análisis y alternativas en épocas de crisis, al ubicar la cuestión en un terreno más sólido e intelectualmente significativo que los habituales discursos que banalizan la solidaridad al ligarla al mero agravio comparativo, que, a veces, ni siquiera está bien fundamentado.
En todo caso, las dinámicas propias del Estado autonómico explican buena parte de las claves de la modernización del Estado. Ahora bien, eso no se hizo sin contradicciones, que, en buena medida, se derivan de la forma española de crisis del Estado social; así, por ejemplo, la ausencia de una política fiscal suficientemente progresiva y de medidas decisivas de igualación de rentas serán un límite poderoso a las actuaciones prestacionales del Estado autonómico. Hay que decir en su descargo que la capacidad decisoria básica –incluyendo la que afecta a la financiación–corresponde esencialmente al Estado central. En cualquier caso, se ha señalado el papel suplementario de legitimación de las CC. AA. y de vinculación emocional con estas de la ciudadanía, que ha tenido su capacidad prestacional, aunque no siempre esta cuestión se ha mostrado de manera armónica sino, muchas veces, en forma de «tensión», en el marco del intento de compatibilización de lealtades que ha venido caracterizando la evolución del Estado autonómico.41 Y esas lealtades se relacionarán, necesariamente, con los aparatos del Estado a los que se formulan las demandas y la percepción colectiva sobre cuáles de ellos están en disposición para satisfacerlas.
Del pacto nacional
La generalización autonómica se convirtió en el principal límite a las mentalidades y demandas de los nacionalismos periféricos, aportando, de manera también imprevista, estabilidad al conjunto del sistema, al menos durante un largo lapso. Aunque siga en discusión el alcance y el momento de la opción del café para todos, no cabe duda de que la CE, al establecer un doble nivel entre lo cierto y lo posible, establecía también el marco para que ese café para todos fuera real y que, en todo caso, se acelerara tras el 23-F, generando nuevas situaciones conflictivas. Como ha descrito Juliana: «El “café para todos”no se serviría de golpe, pero los camareros irían pasando cada cierto tiempo a fin de que todos los clientes que lo deseasen pudiesen llenar la taza. La Constitución no era del todo uniformista, pero salió de fábrica con el software necesario para serlo a medio plazo».42 Y, pese a las amplias «concesiones» hechas a las demandas identitarias periféricas, al giro de la izquierda e, incluso, a la mala conciencia de la derecha, la mayoría de los aparatos con capacidad de reproducir el poder ideológico daban por sentado que perviviría, como vertebrador explícito de la convivencia, una «cultura estatal-nacional».43 Llegado el caso, ese convencimiento serviría de aglutinador frente a potenciales incertidumbres.
La CE incluyó numerosas cautelas al funcionamiento autonómico: sus redactores cobijaban una desconfianza ante el nuevo fenómeno que, quizá, podría explicarse respecto a CC. AA. políticamente muy desarrolladas, pero que se aplicó a todas. Igualmente, contra lo que se ha dicho, la CE no prohíbe ningún tipo de «bilateralidad» en las relaciones entre CC. AA. y Estado central; podemos presumir que ello se hubiera normalizado en el Estado con autonomías, pero se hizo prácticamente imposible con 17 CC. AA. Y el Estado se encontró sin mecanismos para imprimir una fuerza centrípeta a las fuerzas centrífugas de un sistema que, contra pronóstico, se hizo muy complejo en un tiempo breve.
EL ESTADO AUTONÓMICO REALMENTE EXISTENTE
El resultado de todo lo apuntado para algunos autores fue una «desconstitucionalización» del Estado autonómico:44 la Constitución lo posibilitó, pero, por así decir, lo abandonó en seguida a su suerte. De manera harto expresiva, el ponente constitucional Cisneros,45 por lo común muy complaciente con la Carta Magna, afirmaría en su XX Aniversario, al referirse al título VIII,