und wie sie durchgeführt werden sollen. Die Wahrnehmung solcher Selbstverwaltungsangelegenheiten können die Gemeinden durch Satzung regeln, wobei für ihren Erlass als Ermächtigungsgrundlage die allgemeine Befugnis zum Erlass von Satzungen in den Gemeindeordnungen genügt[208].
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Bei den pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben haben die Gemeinden keine Entschließungsfreiheit darüber, ob sie die Aufgabe erfüllen wollen, sondern sie sind nur noch frei hinsichtlich der Art und Weise der Durchführung der ihnen gesetzlich zugewiesenen Aufgaben. Die pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben werden den Gemeinden durch Landesgesetz zugewiesen; dem Bund ist dieses nach Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG untersagt. Die Verpflichtung der Kommunen auf bestimmte Aufgaben ist ein vor der Selbstverwaltungsgarantie rechtfertigungsbedürftiger Eingriff.
bb) Auftragsangelegenheiten
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Die Auftragsangelegenheiten sind staatliche, d.h. gemeindefremde Aufgaben, die den Gemeinden vom Staat zur Ausführung übertragen sind und den übertragenen Wirkungskreis der Gemeinden ausmachen. Die Zuweisung von Auftragsangelegenheiten stellt einen rechtfertigungsbedürftigen Eingriff in die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG dar[209]. Sie ist dem Bund verwehrt (Art. 85 Abs. 1 S. 2 GG). Im dualistischen Modell wird der überörtliche Charakter der Auftragsangelegenheiten nicht durch die Delegation ihrer Wahrnehmung auf einen kommunalen Verwaltungsträger verändert[210]. Dies führt dazu, dass sich die übertragenden Stellen gesetzlich ein unbeschränktes bis in die Einzelheiten gehendes fachliches Weisungsrecht vorbehalten können. Die Gemeinden sind dann zwar funktionell, nicht aber institutionell in den staatlichen Verwaltungsaufbau eingegliedert. Eine Berufung auf die Selbstverwaltungsgarantie scheidet damit grundsätzlich aus.
b) Aufgabenmonismus
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Im Jahre 1948 wurde von einer Konferenz der Innenminister der Länder und der kommunalen Spitzenverbände der sog. Weinheimer Entwurf einer Gemeindeordnung erarbeitet[211]. Hiernach sind die Kommunen die ausschließlichen Träger der öffentlichen Gewalt auf ihrem Gebiet und demzufolge berechtigt und verpflichtet, dort alle öffentlichen Aufgaben allein und in eigener Verantwortung zu erfüllen, soweit die Gesetze nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmen. Statt zwischen gemeindlichen und staatlichen Aufgaben zu unterscheiden, liegt ein einheitlicher Begriff der öffentlichen Aufgaben zugrunde. Diesem monistischen Aufgabenmodell folgen die Bundesländer Baden-Württemberg, Brandenburg, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen und Schleswig-Holstein[212]. Auch das monistische Verständnis nimmt allerdings Binnendifferenzierungen vor, indem die Gemeindeordnungen zwischen freien Aufgaben, Pflichtaufgaben und Pflichtaufgaben (zur Erfüllung) nach Weisung unterscheiden[213] und die Gemeinden bei der Wahrnehmung von Weisungsaufgaben zum Teil als „untere Verwaltungsbehörde“ oder „Sonderordnungsbehörde“ adressieren[214].
aa) Selbstverwaltungsangelegenheiten
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Diesbezüglich unterscheidet sich das monistische Modell nicht von dem dualistischen, weil sich die freien und die Pflichtaufgaben auch nach dualistischem Verständnis als solche des eigenen Wirkungskreises einordnen lassen[215].
bb) Pflichtaufgaben (zur Erfüllung) nach Weisung
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Die Länder, die dem monistischen Aufgabenmodell folgen, haben die Auftragsangelegenheiten durch die Kategorie der sog. Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung ersetzt, um klarzustellen, dass es sich dabei um besondere Aufgaben handelt. Das Weisungsrecht des Staates bezüglich Recht- und Zweckmäßigkeit ist hierfür typisch; es greift aber nicht grenzenlos durch, sondern wird – je nach landesgesetzlicher Ausgestaltung – für näher bestimmte Aufgaben und in der Reichweite festgelegt statuiert. Im Unterschied zum dualistischen System folgt die staatliche Weisungsbefugnis nicht schon aus dem Charakter als staatliche Aufgabe, sondern muss in jedem Einzelfall auf eine gesetzliche Grundlage zurückgeführt werden können[216]. Ohne ein Gesetz ist somit keine Weisung zulässig, die die Zweckmäßigkeit der kommunalen Aufgabenerfüllung steuern soll. Dies führt dazu, dass im monistischen Aufgabenmodell die Spielräume kommunalen Handelns von vornherein größer sind[217].
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Ob das notwendige Vorhandensein der Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung zur Verabschiedung des Aufgabenmonismus führen muss, ist in der Rechtswissenschaft seit langem umstritten: Zum Teil werden die Pflichtaufgaben ihrer Rechtsnatur nach den Auftragsangelegenheiten zugeordnet, da die früheren Auftragsangelegenheiten lediglich in Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung umbenannt worden seien[218]. Nach anderer Auffassung seien Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung Selbstverwaltungsaufgaben[219]. Wiederum andere gehen von einer „Zwischenform“ aus[220]. Das OVG Münster nahm früher ebenfalls ein „Zwischending“ an,[221] folgte dann aber der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs Nordrhein-Westfalen, der sich für eine Qualifizierung als Selbstverwaltungsaufgabe ausgesprochen hatte[222]. Konsequenterweise wird man die weisungsgebundenen Pflichtaufgaben als den echten Selbstverwaltungsaufgaben nahe stehend ansehen müssen, da die ursprünglich staatlichen Aufgaben mit der Übertragung zu Angelegenheiten der Kommunen geworden sind, die diese im eigenen Namen mit eigenem Personal und eigenen Mitteln verwalten[223]. Das hat zur Folge, dass die Kommunen dem Staat grundsätzlich nicht schutzlos gegenüberstehen. Daher stellen die Weisungen für die Gemeinden regelmäßig anfechtbare Verwaltungsakte dar, deren Rechtmäßigkeit darauf gerichtlich zu überprüfen ist, ob sie die gesetzlichen Grenzen des Weisungsrechts einhalten oder in unzulässiger Weise in den gemeindlichen Selbstverwaltungsbereich übergreifen[224].
c) Organleihe
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Von der Übertragung staatlicher Aufgaben auf die Gemeinden zu unterscheiden ist der Zugriff des Staates auf kommunale Organe im Wege der Organleihe. Hierbei bleibt es bei der Erledigung staatlicher Verwaltungsaufgaben durch staatliche Aufgabenträger, allerdings in Person des Hauptverwaltungsbeamten bzw. Bürgermeisters[225] oder Landrats[226]. Anders als bei der auftragsweisen bzw. weisungsabhängigen Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben durch Gemeinden handelt das ausgeliehene Organ nicht im eigenen Namen oder dem seiner kommunalen Trägerkörperschaft, sondern für das Land. Das hat Folgen für die Passivlegitimation und die Amtshaftung und macht Regelungen zur Kostenlast notwendig. Wo die Erledigung staatlicher Aufgaben durch ein „geliehenes“ kommunales Organ landesgesetzlich vorgesehen ist, ist in jedem Einzelfall zu prüfen, ob das Organ einer Selbstverwaltungskörperschaft oder „selbst“ in einer Landesangelegenheit tätig geworden ist.
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Nur hingewiesen sei darauf, dass auf Ortsebene staatliche Aufgaben auch durch unmittelbare Staatsverwaltung wahrgenommen werden können. Das betrifft etwa die Finanz-, Arbeits-, Kreiswehrersatz- oder Gewerbeaufsichtsämter sowie weitere Behörden nach Landesrecht.
d) Gemeinschaftsaufgaben
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Während die Kategorie der Gemeinschaftsaufgabe für das Verhältnis Bund-Länder in Art. 91a ff. GG geregelt ist und immer weiter ausgebaut wird, ist die dogmatische Einordnung staatlich-kommunaler Angelegenheiten nach wie vor unklar. Beispielsweise in Gestalt von Raumordnung und Bauleitplanung begegnen sich eigenständige lokale sowie überörtliche und regionale Anliegen, die im Verfahren und in der Sache zu harmonisieren sind, ohne dabei allerdings die Kompetenzen zu vermischen[227]. Bisweilen bietet die normative Ausgestaltung staatlicher Genehmigungsvorbehalte und Bestätigungserfordernisse Anhaltspunkte für ein staatliches Mitwirkungsrecht zur Wahrung originär staatlicher Interessen neben der prinzipiellen Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden (sog. res mixtae oder staatlich-kommunales Kondominium; Rn. 75 ff., 81 ff.)
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Hiervon zu unterscheiden – und abzulehnen