bereits anderen Trägern öffentlicher Verwaltung übertragen sind, ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen“[138]. Hinsichtlich der Eigenverantwortlichkeitsgarantie hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass es dem Gesetzgeber verwehrt sei, Regelungen zu treffen, die eine eigenständige organisatorische Gestaltungsfähigkeit der Kommunen im Ergebnis ersticken würden[139]. Daraus folgt für die Organisationshoheit, dass sie nicht in vollem Umfang und nicht in ihrem gegenwärtigen Verständnis absoluten verfassungsrechtlichen Schutz genießt, wobei gleiches für die übrigen Gemeindehoheiten gelten dürfte[140]. Aus der Diskussion verschwunden ist mittlerweile die Subtraktionsmethode des Bundesverwaltungsgerichts, weil sich diese als untauglich zur Bestimmung des Kernbereiches erwiesen hat[141].
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Nach der Herangehensweise des Bundesverfassungsgerichts wird der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie beim Entzug einzelner Aufgaben oder im Falle der Auferlegung bestimmter organisatorischer Maßnahmen regelmäßig nicht betroffen sein, da das Wesen der Gemeinde als dezentraler, körperschaftlich organisierter, allzuständiger und selbstständiger Verwaltungsträger dadurch unangetastet bleibt[142]. In der Konsequenz läuft die Kernbereichsgarantie daher weitgehend leer[143]. Dieser Befund stärkt die Bedeutung der Vorbehaltsschranken im Randbereich.
bb) Randbereichsschutz
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Der Randbereichsschutz verwirklicht sich hinsichtlich des Aufgabenbestandes durch das gemeindespezifische Aufgabenverteilungsprinzip[144]. Maßnahmen des Aufgabenentzuges sind ebenso wie die Überbürdung von Aufgaben an diesem Prinzip zu messen. Dieses Aufgabenverteilungsprinzip gilt zugunsten kreisangehöriger Gemeinden auch gegenüber den Kreisen[145].Verändert der Gesetzgeber den gemeindlichen Aufgabenbestand, indem er private Dritte auf den Markt lässt, hat er dabei Art. 28 Abs. 2 GG zu beachten[146].
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Für den Aufgabenentzug wird demnach ein Regel-Ausnahme-Verhältnis konstituiert, wonach der Gesetzgeber örtliche Aufgaben den Gemeinden nur aus Gründen des Gemeininteresses entziehen darf, vor allem dann, wenn anders die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht sicherzustellen wäre[147]. Demgegenüber scheidet das bloße Ziel der Verwaltungsvereinfachung oder der Zuständigkeitskonzentration – etwa im Interesse der Übersichtlichkeit der öffentlichen Verwaltung – als Rechtfertigung eines Aufgabenentzugs aus[148]. Auch Gründe der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der öffentlichen Verwaltung insgesamt rechtfertigen eine „Hochzonung“ nicht schon aus sich heraus, sondern erst dann, wenn ein Belassen der Aufgabe bei den Gemeinden zu einem unverhältnismäßigen Kostenanstieg führte[149]. Diese Systematik spiegelt die grundgesetzliche Annahme einer dezentralen Aufgabenressortierung wider, die ihrerseits an die mit der kommunalen Selbstverwaltung verbundenen Vorzüge, vor allem die größere Orts- und Sachnähe sowie das bürgerschaftliche Engagement, anknüpft[150].
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Nicht nur ein Entzug von Aufgaben, sondern auch eine Aufgabenzuweisung kann sich als rechtfertigungsbedürftiger Eingriff in die gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie auswirken, wenn dadurch die Möglichkeit eingeschränkt wird, Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen, die zum verfassungsrechtlich geschützten Aufgabenbestand gehören[151]. Eine Gefahr für die kommunale Selbstverwaltung stellt demnach die zunehmende Übertragung neuer Auftragsangelegenheiten oder Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung dar, vor allem wenn der Gesetzgeber in diesen Fällen nicht für eine aufgabenangemessene Finanzierung sorgt[152].
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Die Gemeinden haben zwar einen Anspruch auf die Beachtung des Aufgabenverteilungsprinzips durch den Gesetzgeber, diesem kommt aber ein Einschätzungsspielraum zu[153]. Dies hat für die gerichtliche Kontrolle zur Konsequenz, dass im Streitfall nur zu prüfen ist, ob die gesetzgeberische Einschätzung von Maß und Gewicht der örtlichen Bezüge einer Aufgabe in Ansehung des unbestimmten Verfassungsbegriffs „Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“ vertretbar ist[154]. Die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers ist dabei umso enger und die gerichtliche Kontrolle umso intensiver, je mehr die Selbstverwaltung der Gemeinden als Folge der gesetzlichen Regelung an Substanz verliert[155].
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Beeinträchtigungen der Eigenverantwortlichkeit im Randbereich sind daraufhin zu überprüfen, ob den Gemeinden ein hinreichender Spielraum bei der Aufgabenwahrnehmung verbleibt[156]. Der Gesetzgeber hat dabei den verfassungsgewollten prinzipiellen Vorrang einer dezentralen, also gemeindlichen, vor einer zentral und damit staatlich determinierten Aufgabenwahrnehmung zu berücksichtigen[157]. Inhaltliche Vorgaben bedürfen damit eines gemeinwohlorientierten rechtfertigenden Grundes, insbesondere etwa durch das Ziel, eine ordnungsgemäße Aufgabenwahrnehmung sicherzustellen[158]. Sie sind zu beschränken auf dasjenige, was der Gesetzgeber zur Wahrung des jeweiligen Gemeinwohlbelangs für erforderlich halten kann, wobei er angesichts der unterschiedlichen Ausdehnung, Einwohnerzahl und Struktur der Gemeinden typisieren darf und auch im Übrigen einen grundsätzlich weiten Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum hat[159]. Aus diesem Grund findet auch im Bereich der Eigenverantwortlichkeit nur eine gerichtliche Vertretbarkeitskontrolle statt[160].
cc) Interkommunale Gleichbehandlung
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Neben der Rüge der Schwere eines gesetzgeberischen Eingriffs in das kommunale Selbstverwaltungsrecht bedingt die Rechtssubjektivität der Gemeinden naturgemäß auch den Blick zur Seite auf vergleichbare Gemeinden, Städte und Landkreise. Insbesondere dort, wo wie etwa bei der Zuweisung von Finanzmitteln an Kommunen Verteilungsentscheidungen inmitten stehen, zieht jenseits grundrechtlicher Gewährleistungen im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG das rechtsstaatliche Willkürverbot dem Gesetzgeber Grenzen. Unvertretbar sind insoweit Benachteiligungen oder Bevorzugungen von Kommunen oder Gruppen von Kommunen, die ohne sachlichen Grund erfolgen[161]. Im Einzelnen hat das interkommunale Gleichbehandlungsgebot viele Gesichter (Gebot der Systemgerechtigkeit, Nivellierungs- bzw. Übernivellierungsverbot, Gebot der Aufgabengerechtigkeit), deren Ableitung und Verhältnis zueinander unklar ist. Abgelehnt wird überwiegend, dass sich Gemeinden im Rahmen der Kommunalverfassungsbeschwerde auf das Willkürverbot berufen können, da es sie nur als objektiv-rechtlicher Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips betrifft[162].
3. Subjektive Rechtsstellungsgarantie
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Gegen Beeinträchtigungen der Rechtssubjektgarantie und der Rechtsinstitutionsgarantie durch andere Träger von Staatsgewalt – nicht aber durch private Dritte – können die Gemeinden Rechtsschutz in Anspruch nehmen. Die objektiv-institutionenbezogene Gewährleistung kommunaler Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG wird mit einer subjektiven Rechtsstellung der Gemeinden abgesichert[163]. Prominenter Ausdruck dieser Rechtsbewehrung ist die Kommunalverfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 BVerfGG, mit Hilfe derer die Gemeinden in die Lage versetzt werden, die durch Art. 28 Abs. 2 GG verliehenen Rechte vor dem Bundesverfassungsgericht zu verteidigen[164]. Folgerichtig kann ein Verstoß gegen andere Verfassungsbestimmungen im Rahmen einer Kommunalverfassungsbeschwerde nur insoweit geltend gemacht werden, „als sie ihrem Inhalt nach das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitzubestimmen geeignet sind“[165]. Bei der Verletzung durch ein Landesgesetz, ist die in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG enthaltene Subsidiaritätsklausel zu beachten.
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Die subjektive Rechtsstellung umfasst aber nicht nur die Abwehr von Angriffen, sondern auch positive Schutz-, Teilhabe- und Leistungsansprüche: etwa auf Anhörung[166], auf gemeindefreundliches Verhalten[167] oder auf Mitwirkung bei staatlichen Planungsprozessen[168]. Obwohl es sich nicht um ein Grundrecht handelt, wird die jeweils aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG resultierende Rechtsposition als subjektives Recht im Sinne § 42 Abs. 2 VwGO eingestuft, womit den Gemeinden in streitigen Fällen der Verwaltungsrechtsweg offen steht[169].
III. Weitere Verfassungsgarantien
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Leitend