der vom Bundesverfassungsgericht in der „Rastede“-Entscheidung entwickelten Aufgabendefinition sind einerseits das betroffene Gebiet, andererseits die Belange der dort lebenden Bürger[75]. Deshalb können die Gemeinden keine allgemeinpolitischen Fragen zum Gegenstand ihrer Tätigkeit machen[76]. So gehören z.B. die Außenpolitik, die Verteidigungspolitik oder Maßnahmen der Weltwirtschaft nicht zum gemeindlichen Aufgabenkreis[77]. Gleichermaßen fraglich ist eine kommunale Verbandskompetenz in Sachen des globalen Klimawandels[78]. Allerdings können auch Aspekte aus den überörtlichen Politiken den Garantiebereich des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG aktivieren, wenn sie einen Bezug auf ein bestimmtes Gemeindegebiet und die dort gegebenen Verhältnisse aufweisen[79]. Die Gemeinde hat dann die Zuständigkeit zu Gemeinderatsbeschlüssen, in denen sie sich mit ihren Belangen auseinandersetzt[80]. Nach der – recht großzügigen – Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts können sich Gemeinden bei örtlich radizierten Gründen auch bereits vorsorglich und ohne unmittelbar zu benennenden Anlass mit der Betroffenheit ihres Verwaltungsraums befassen[81]. Dieselben Abgrenzungsschwierigkeiten ergeben sich im Hinblick auf örtliche Klimaschutzmaßnahmen[82].
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Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG führt bei der Aufgabenverteilung zu einer Beschränkung des Gesetzgebers, wenn eine Aufgabe zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft gerechnet werden kann. Allerdings verfügt der Gesetzgeber bei der Aufgabenqualifizierung über einen gerichtlich nur begrenzt überprüfbaren Typisierungs- und Einschätzungsspielraum[83]. Liegt keine „Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft“ vor, wird der Schutz der Selbstverwaltungsgarantie nicht ausgelöst, d.h. der Landesgesetzgeber unterliegt keinem Rechtfertigungszwang bei der Aufgabenzuweisung.
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Die Aufgabendefinition der „Rastede“-Entscheidung umfasst einen breit angelegten Wirkungsbereich, der rechtlichen und zeitlichen Veränderungen ausgesetzt ist und deshalb nicht abschließend-enumerativ bestimmt werden kann[84]. Ebenso wenig kann dieser Aufgabenkreis für alle Gemeinden ungeachtet etwa ihrer Einwohnerzahl, flächenmäßigen Ausdehnung und Struktur gleich sein. Illustrativ ist insofern aber Art. 83 Abs. 1 BayVerf, der eine Aufzählung der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises enthält. Dasselbe unternimmt § 5 Abs. 1 S. 1 AmtsO SH, der enumerativ einen Katalog an Selbstverwaltungsaufgaben festlegt, die auf ein Amt, eine aus amtsangehörigen Gemeinden bestehende Körperschaft des öffentlichen Rechts, übertragen werden können. Mangels eines fixen Bestands örtlicher Angelegenheiten haben die Gemeinden das Recht, entsprechend den sich wandelnden örtlichen Bedürfnissen jederzeit neue, bislang unbesetzte öffentliche Aufgaben in ihren Bereich zu übernehmen, womit ihnen ein Aufgabenfindungsrecht zukommt[85]. Den Gemeinden ist damit erlaubt, sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die nicht durch Gesetz bereits anderen Trägern öffentlicher Verwaltung übertragen sind, ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen[86]. Umgekehrt bereitet die Aufgabe einer Aufgabe durch eine Kommune dann keine rechtlichen Schwierigkeiten, wenn es sich um freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheiten handelt, weil die Kommune autonom über Ob, Wann und Wie der Wahrnehmung entscheidet[87].
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Das Merkmal der „örtlichen Aufgaben“ wirft angesichts von Wanderungsprozessen und Gemengelagen Abgrenzungsprobleme auf. Von Wanderungsprozessen spricht man, wenn die Zuordnung von Aufgaben in der historischen Entwicklung wechselt (z.B. Versorgung mit leitungsgebundener Energie), von Gemengelagen, wenn an Aufgaben die örtliche und überörtliche Gemeinschaft gleichermaßen interessiert und beteiligt sind (z.B. Planung von Verkehrs- und Versorgungsanlagen)[88]. Bei der Einordnung derartiger Aufgaben spielen Tradition und gängige Praxis ebenso eine Rolle wie die sachliche Angemessenheit der Aufgabenerledigung durch die Gemeinden[89].
b) Eigenverantwortlichkeit
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Die Gemeinde regelt die Selbstverwaltungsaufgaben „in eigener Verantwortung“. Eigenverantwortlichkeit bedeutet die grundsätzliche, das Ob, Wann und Wie der Aufgabenwahrnehmung umfassende Entschließungsfreiheit der Gemeinde, die ihrer Verbandskompetenz unterliegenden Aufgaben ohne staatliche Einflussnahme oder Bevormundung so zu erfüllen, wie dies im Rahmen der Rechtsordnung ihrem Gestaltungswillen entspricht[90]. Die eigenverantwortliche Aufgabenerfüllung ist ein eigenständiger Garantiegehalt des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG. Im Bereich der pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben gilt die Gewährleistung der Eigenverantwortlichkeit für die konkrete Art der Durchführung (das „Wie“)[91]. Auf bestimmte Handlungs- und Organisationsformen werden die Gemeinden insoweit nicht festgelegt[92]. Eröffnet ist ihnen vielmehr das ganze Spektrum zulässiger hoheitlicher und privatrechtlicher Handlungsformen[93].
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Die Garantie der Eigenverantwortlichkeit beweist sich in Fällen, in denen der Entscheidungsspielraum der Gemeinden sowohl durch vielfältige gesetzliche Einwirkungen als auch durch faktische Nebenwirkungen in Regelungen aus ganz entfernten Bereichen immer weiter eingeschränkt wird[94]. Hier kommt es darauf an, ob die bundes- oder landesgesetzliche Regelung die verfassungsfest garantierte Autonomie der Gemeinden hinreichend respektiert.
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Die Eigenverantwortlichkeit befreit nicht von der Bindung an Recht und Gesetz, welcher die Gemeinden als Träger hoheitlicher Gewalt nach Art. 20 Abs. 3 GG unterliegen und welche durch die Kommunalaufsicht (Rn. 82 ff.) sichergestellt wird.
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Der Bestand an kommunaler Eigenverantwortung wird üblicherweise in sog. Gemeindehoheiten aufgeteilt, in denen besonders wichtige Teilausschnitte gebündelt werden. Zu den Gemeindehoheiten zählen die Gebietshoheit, die Organisationshoheit, die Personalhoheit, die Planungshoheit, die Finanzhoheit und die Satzungshoheit[95]. Die Einteilung wird bisweilen noch kleinteiliger vorgenommen, indem über die genannten Hoheiten hinaus noch die Kooperationshoheit und die Sparkassenhoheit genannt werden[96]. Die Gemeindehoheiten machen – als Erfüllungsmodalitäten und nicht als Kompetenzblöcke – zwar nicht in allen Einzelheiten, aber als Hoheitsbündel den Wesenskern der Selbstverwaltung in Bezug auf die Eigenverantwortlichkeit aus[97].
aa) Gebietshoheit
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Gebietshoheit bedeutet, dass jedermann, der sich auf dem Gebiet der Körperschaft aufhält, der Herrschaftsgewalt der Gemeinde unterworfen ist[98]. Die Gebietshoheit umfasst das Recht, gegenüber Personen und Sachen im Gemeindegebiet im Rahmen der Gesetze rechtserhebliche Handlungen vorzunehmen.
bb) Organisationshoheit
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Die Organisationshoheit bildet die interne Seite der Eigenverantwortlichkeit und gibt den Gemeinden das Recht, ihre innere Verwaltungsorganisation nach eigenem Ermessen zu ordnen[99]. Durch sie legen die Gemeinden für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben Abläufe und Entscheidungszuständigkeiten im Einzelnen fest und bestimmen damit auch über Gewichtung, Qualität und Inhalt ihrer Entscheidungen[100]. Diesbezüglich ist zu berücksichtigen, dass seit jeher der Gesetzgeber die äußere Organisation der Kommunen einheitlich gestaltet. Bereits die Städte- und Gemeindeordnungen des 19. Jahrhunderts legten die äußere Organisation der Gemeinden fest. Auch heutzutage gibt es praktisch keine äußere Organisationshoheit der Gemeinden, da diese durch die Gemeindeordnungen landeseinheitlich geregelt ist[101]. Dies führt dazu, dass die Organe der Gemeinden, die Formen des Zusammenwirkens und das Wahlrecht zu den kommunalen Vertretungen vorgegeben sind.
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Den Gemeinden verbleibt insofern nur der Bereich der inneren Organisation, wozu Aufbau und Gliederung des internen Verwaltungsaufbaus rechnen[102]. Dazu zählen bspw. die Bildung von freiwilligen Ausschüssen, die Sachausstattung, die Organisations- und Geschäftsverteilung innerhalb der Verwaltung, aber auch die Entscheidungsbefugnis, ob Eigenbetriebe eingerichtet oder Einrichtungen und Unternehmungen organisationsprivatisiert