1979; Katharina Schober, Strukturen interkommunaler Zusammenarbeit, VBlBW 2015, S. 97 ff.; Benedikt Schreiner, Die Haftung im Zweckverband, Interkommunales Kooperationsrecht, Kommunalrecht und Gesellschaftsrecht, Diss. jur. Passau, 2014; Werner Schroeder, Wozu noch Zweckverbände? – Rechtliche Probleme der Verlagerung kommunaler Aufgaben auf Zweckverbände, Die Verwaltung 34 (2001), 205 ff.; Gunnar Schwarting in: Hennecke/Strobl/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, München, 2008, § 7 Allgemeine Haushaltsgrundsätze, S. 132 ff.; Peter Seydel, Die kommunalen Zweckverbände, Diss. iur. Göttingen, 1955; Wolf-Uwe Sponer, Verfahrens-, Zuständigkeits- und Haftungsfragen bei der Abwicklung aufgelöster Zweckverbände, LKV 2009, S. 401 ff.; Tanja Struve, Durchbruch für die interkommunale Zusammenarbeit, EuZW 2009, S. 805 ff.; Linus Viezens/Wolfgang Siederer, Vergabefreie Gründung und Aufgabenübertragung auf Zweckverbände, Anmerkungen zu den Schlussanträgen des Generalanwalts beim EuGH v. 30.6.2016 – Rs. C-51/15 (Remondis), AbfallR 2016, S. 188 ff.; Christian Ziche, Die Haftung des Vorsitzenden eines Zweckverbandes, DÖV 2009, S. 890 ff.
Zehntes Kapitel Kommunalrecht › § 65 Kommunale Zusammenarbeit › A. Einführung
I. Begriff
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Unter kommunaler Kooperation versteht man die Zusammenarbeit von mindestens zwei Kommunen untereinander, ggf. auch unter Einbeziehung Privater. Zwar gehen die meisten Kommunalordnungen immer noch von selbstständigen, isolierten Kommunen aus, doch entspricht dies nicht mehr der Rechtswirklichkeit. Vielmehr haben sich in den letzten Jahrzehnten vielfältige Berührungspunkte zwischen den Kommunen ergeben, die zur Zusammenarbeit drängen. Kommunale Kooperation kann sich dabei sowohl in ländlichen Gebieten als auch in großstädtischen Verdichtungsräumen entwickeln.[1]
II. Typische Aufgabenfelder kommunaler Kooperation
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In der Praxis ist kommunale Kooperation in den verschiedensten Aufgabenfeldern anzutreffen[2]: So werden etwa die klassischen Aufgaben der Daseinsvorsorge wie die Versorgung mit Gas, Wasser, Elektrizität und Fernwärme, aber auch die Entsorgung von Abwasser und Abfall sowie die Straßenreinigung[3], der Betrieb von Friedhöfen, Schlachthöfen und Tierkörperbeseitigungsanstalten gemeinschaftlich von mehreren Kommunen wahrgenommen. Im Kultusbereich finden sich gemeinsam getragene Schulen, Theater, Museen und Volkshochschulen. Auch größere Sportstätten wie Schwimmbäder werden gelegentlich gemeinsam betrieben. Aus dem Gesundheitssektor sind gemeinsam betriebene Krankenhäuser bekannt, aus dem Bankbereich gemeinsam getragene Sparkassen. In der allgemeinen inneren Verwaltung arbeiten die Kommunen vor allem bei kommunalen Gebietsrechenzentren zusammen, aus der Ordnungsverwaltung ist die gemeinsam betriebene Verkehrsüberwachung bekannt. Theoretisch ist – abgesehen von den kommunalen Existenzaufgaben (Rn. 33) – kaum ein Aufgabenfeld der kommunalen Zusammenarbeit verschlossen, wenngleich in der Praxis eine Kooperation vor allem im Bereich der Leistungs-, weniger der Eingriffsverwaltung anzutreffen ist.
III. Vor- und Nachteile kommunaler Kooperation
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Die kommunale Kooperation bringt für die beteiligten Kommunen, die Einwohner und die Kommunalaufsichtsbehörden vielfältige Vorteile, gelegentlich aber auch Nachteile mit sich: In vielen Fällen ermöglicht die Zusammenarbeit von Kommunen überhaupt erst die Aufgabenerfüllung, in anderen bewirkt sie zumindest eine beträchtliche finanzielle Entlastung der Beteiligten[4]. Zugleich werden allerdings bestehende Querverbünde in den einzelnen Mitgliedskommunen aufgelöst und die in Zusammenarbeit wahrgenommenen Aufgaben werden von den damit beschäftigten Stellen absolut gesetzt[5]. Im Verhältnis der Kommunen untereinander werden durch[6] die Zusammenarbeit vormals externe Effekte internalisiert und gleiche Wettbewerbsbedingungen in einem größeren Gebiet geschaffen, wobei eine Kommune zugleich möglicherweise eigene Lagevorteile aufgibt. Die kommunale Zusammenarbeit kann die Vorstufe einer Gebietsreform sein, aber diese auch gerade verhindern.
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Dabei verändert die Kooperation nach außen zugleich die Binnenstruktur der Beteiligten[7]. Es erfolgt auf den Kooperationsfeldern eine Machtverschiebung von der Vertretungskörperschaft hin zu dem Hauptverwaltungsbeamten. Aus Sicht der Aufsichtsbehörde erhöht sich bei den intensiveren Formen kommunaler Kooperation, die in die Gründung eines neuen Verwaltungsträgers einmünden, die Anzahl der zu überwachenden Stellen[8]. Andererseits steht für die spezifische Sachaufgabe nunmehr ein einziger Ansprechpartner zur Verfügung. Weichen die zusammenarbeitenden Kommunen allerdings in privatrechtliche Formen aus, so kann über diese keine direkte Aufsicht mehr ausgeübt werden. Für die Einwohner der beteiligten Kommunen bedeutet die Kooperation zumeist ein verbessertes Leistungsangebot bei zugleich geringeren Einflussmöglichkeiten, insbesondere bei intensiveren Kooperationsformen[9].
IV. Kooperationsbegünstigende und -hemmende Faktoren
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Die kommunale Kooperation wird durch verschiedene tatsächliche und rechtliche Gegebenheiten gefördert oder gehemmt: In tatsächlicher Hinsicht sind vor allem maßgebend die Lage der beteiligten Kommunen, deren Fläche und Bevölkerungsdichte, die Kongruenz von rechtlicher und wirtschaftlicher Struktur und der allgemeine Entwicklungsstand des Gebietes.
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Was die rechtlichen Rahmenbedingungen angeht, so fördert ein Angebot an gesetzlichen Regelungen die kommunale Zusammenarbeit – vor allem wenn diese Vorschriften wenige Formalien vorsehen und auch noch zur Disposition der kooperierenden Kommunen stehen. Hat der Landesgesetzgeber hingegen nur wenige Organisationsformen für die Kooperation bereitgestellt, schreibt er viele Formalien vor und sind diese Regelungen für die kooperationswilligen Kommunen auch nicht abdingbar, so hemmt dies die Zusammenarbeit. Ein geringeres Bedürfnis an Kooperation auf vertraglicher Grundlage besteht auch dann, wenn bereits vielfältige übergemeindliche Organisationsformen wie Verbandsgemeinden, Ämter oder Samtgemeinden bestehen und diese über einen größeren Aufgabenkreis verfügen.
V. Gang der Darstellung
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Im Folgenden werden zunächst die historischen Grundlagen des kommunalen Kooperationsrechts geschildert (B), dann die Rechtsquellen des kommunalen Kooperationsrechts im Überblick (C) und anschließend im Einzelnen (D bis F) erörtert. Nach einer Darstellung allgemeiner Regeln der Zusammenarbeit (G) werden die öffentlich-rechtlichen Kooperationsformen betrachtet (H bis K), wobei dem Zweckverband (J) besondere Bedeutung zukommt. Daneben stehen privatrechtliche Kooperationsmöglichkeiten (L) sowie die Kombination verschiedener Kooperationsformen (M) zur Verfügung. Schließlich folgen die Sonderprobleme grenzüberschreitender Kooperation (N), abschließend die kommunalen Spitzenverbände (O).
Zehntes Kapitel Kommunalrecht › § 65 Kommunale Zusammenarbeit › B. Geschichte
I. Frühformen
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Kommunale Zusammenarbeit setzte zunächst ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlagen vor allem seit Beginn des 19. Jahrhunderts ein. Auf diese Phase faktischer Zusammenarbeit folgten erste gesetzliche Regelungen des kommunalen Kooperationsrechts im weiteren Verlauf des 19. Jahrhunderts vor allem in Preußen[10] und Sachsen[11]. Dabei zeichneten sich die preußischen Regelungen zunächst durch eine gegenständliche Beschränkung auf wenige Zusammenarbeitsfelder, einen geringen Regelungsumfang und eine niedrige Regelungstiefe