Zusammenarbeit ergeben. Für Private folgt insbesondere aus Art. 9 GG kein Recht auf Beteiligung an öffentlich-rechtlichen Zusammenschlüssen, jedoch ergibt sich aus Art. 3 Abs. 1 GG ein Anspruch auf Gleichbehandlung mit anderen Privaten (nicht mit Kommunen).
Zehntes Kapitel Kommunalrecht › § 65 Kommunale Zusammenarbeit › E. Europarechtliche Einflüsse
E. Europarechtliche Einflüsse
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Das kommunale Kooperationsrecht wird daneben vom Europarecht beeinflusst, wobei zwischen dem Recht der Europäischen Union (I.) und dem Recht des Europarates (II.) zu unterscheiden ist.
I. Europäische Union
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Im Primärrecht der Europäischen Union ist die kommunale Selbstverwaltung nunmehr in Art. 4 Abs. 2 EUV ausdrücklich gewährleistet, die auch hier die Befugnis umfasst, mit anderen Kommunen zusammenzuarbeiten. Gleichwohl besteht im europäischen Primärrecht keine spezielle verfahrensrechtliche Absicherung, insbesondere kein mit der deutschen Kommunalverfassungsbeschwerde vergleichbares Verfahren vor dem EuGH. Die Kommunen können deshalb auch hinsichtlich der Zusammenarbeit nur Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 Abs. 4 AEUV als nicht-privilegierte Kläger erheben[20].
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Im Sekundärrecht der Europäischen Union steht nunmehr mit dem Europäischen Verbund für territoriale Zusammenarbeit eine spezielle Kooperationsform zur Verfügung, die gemäß Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG Anwendungsvorrang vor nationalem Recht genießt.
II. Europarat
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Unter dem Dach des Europarates wurde die Europäische Kommunalcharta als halboffener völkerrechtlicher law-making treaty beschlossen, die in Art. 10 EKC ausdrücklich das Recht der Kommunen zur Zusammenarbeit vorsieht[21]. Sie gilt in Deutschland gemäß Art. 59 Abs. 2 GG als einfaches Bundesgesetz und wurde durch die Kommunalordnungen und Kooperationsgesetze der Länder bereits vorab weitgehend umgesetzt. Die EKC ist von ihrer Struktur her der EMRK vergleichbar, enthält aber im Unterschied zu dieser keine Staaten- oder Individualbeschwerde, sondern nur Anzeigepflichten[22]. Zwar können die Kommunen sich innerstaatlich auf die EKC berufen, jedoch hat diese soweit ersichtlich bislang angesichts der umfangreichen verfassungsrechtlichen Gewährleistungen in Deutschland keine nennenswerte praktische Relevanz entfaltet.
Zehntes Kapitel Kommunalrecht › § 65 Kommunale Zusammenarbeit › F. Überblick über die gesetzlichen Regelungen
F. Überblick über die gesetzlichen Regelungen
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Das kommunale Kooperationsrecht ist als Teil des Kommunalrechts Landesrecht und vorwiegend in den kommunalen Kooperationsgesetzen der Länder geregelt (I.). Ergänzende Vorschriften, z.B. über die Zuständigkeiten der kommunalen Vertretungskörperschaft bei Eingehen einer Kooperation, finden sich in den Kommunalordnungen der Länder und weiteren kommunalrechtlichen Gesetzen wie den Kommunalabgabengesetzen (II. und IV.). Soweit die Kommunen in privatrechtlichen Formen zusammenarbeiten, ist auf das Gesellschaftsrecht[23] und das übrige Privatrecht des Bundes (III.) zurückzugreifen.
I. Kooperationsgesetze der Länder
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Die bedeutendsten kooperationsrechtlichen Regelungen finden sich in den Kooperationsgesetzen der Länder, diese werden als Gesetze über kommunale Gemeinschaftsarbeit[24] bzw. als Gesetz über kommunale Zusammenarbeit[25] betitelt; die historische Bezeichnung lautet Zweckverbandsgesetz[26]. Vereinzelt sind die kooperationsrechtlichen Regelungen auch in den allgemeinen Kommunalordnungen enthalten[27]. Die Kooperationsgesetze regeln übereinstimmend die öffentlich-rechtliche Arbeitsgemeinschaft, die öffentlich-rechtliche Vereinbarung sowie den Zweckverband, häufig finden sich auch Regelungen der gemeinsamen öffentlich-rechtlichen Anstalt.
II. Sonstige kommunalrechtliche Regelungen
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Soweit die Kooperationsgesetze Lücken enthalten, gelten ergänzend die allgemeinen Kommunalordnungen, etwa für die wirtschaftliche Betätigung der Kooperationsformen und die Mittel der Aufsichtsbehörde. Außerdem regeln die Kommunalordnungen die Rahmenbedingungen für die Betätigung der Kommunen an Kooperationen, etwa die Zustimmung der Vertretungskörperschaft.
III. Gesellschaftsrecht des Bundes
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Sofern die Kommunen privatrechtlich kooperieren, gelten für sie die allgemeinen gesellschaftsrechtlichen und sonstigen privatrechtlichen Regelungen des Bundes. In der Praxis sind dies vor allem das GmbHG, eingeschränkt auch das Aktiengesetz. Wenn die Kommunen schlichte Austauschverträge schließen, finden auf diese Verträge das Schuldrecht des BGB, ergänzend die sonstigen Regelungen des BGB Anwendung.
IV. Weitere gesetzliche Grundlagen
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Im Übrigen gelten auch für die kommunalen Kooperationsformen die allgemeinen kommunalrechtlichen Bestimmungen, etwa über Bekanntmachung von Satzungen, Stellenobergrenzen sowie die Haushalts- und Kassenführung einschließlich der Einführung der Doppik.
Zehntes Kapitel Kommunalrecht › § 65 Kommunale Zusammenarbeit › G. Allgemeine Regeln der Zusammenarbeit
G. Allgemeine Regeln der Zusammenarbeit
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Unabhängig von der von den Beteiligten im Einzelnen gewählten Organisationsform gelten für die Zusammenarbeit der Kommunen allgemeine Regeln. Diese betreffen vor allem die Art (I.) der übertragbaren Aufgaben und Befugnisse (II.), die interne Willensbildung (III.) der beteiligten Kommunen, deren Vertretung nach außen (IV.) sowie die Beteiligung der Aufsichtsbehörde (V.).
I. Übertragbare Aufgaben
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Die meisten kommunalen Aufgaben sind übertragbar, allerdings ist nach der Art der Aufgabe (1.) zu differenzieren und es bestehen absolute und relative Übertragungsgrenzen (2.)[28].
1. Art der Aufgabe
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Die kommunalen Aufgaben lassen sich nach verschiedenen Kriterien einteilen: Maßgebend ist zunächst die Unterscheidung nach ursprünglich eigenen oder fremden Aufgaben[29]. Hinsichtlich der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises ist wiederum zwischen freiwilligen und pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben zu differenzieren[30]. Dabei sind die freiwilligen Aufgaben des eigenen Wirkungskreises sämtlich übertragbar, wozu vor allem Aufgaben im kulturellen Bereich wie Volkshochschulen und Büchereien zählen. Auch die pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben, zu denen vor allem die leitungsgebundenen Aufgaben der Daseinsvorsorge zu rechnen sind, können grundsätzlich übertragen werden, es sei denn, das jeweilige Fachgesetz schriebe nicht nur das „Ob“ der Wahrnehmung der Aufgabe durch die Kommune, sondern auch das „Wie“ in Form einer eigenen Wahrnehmung vor. Eine solche Vorgabe griffe in die kommunale Kooperationshoheit ein und bedürfte einer besonderen verfassungsrechtlichen