gegenüber den Einwohnern von A bleibt aber weiterhin die Straßenreinigungssatzung der Gemeinde A maßgebend, und diese erlässt auch die Gebührenbescheide.
II. Delegierende Vereinbarung
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Die delegierende Vereinbarung hingegen entfaltet nicht nur im Innenverhältnis zwischen den vertragschließenden Kommunen, sondern auch im Außenverhältnis gegenüber den Einwohnern der delegierenden Kommune Wirkung. Eine Kommune überträgt (delegiert) auf eine andere Kommune nicht nur eine bestimmte Aufgabe, sondern auch die dazugehörigen Befugnisse. Diese kann nunmehr im Rahmen der übertragenen Befugnisse Rechtsvorschriften mit Wirkung auch für und gegen die Einwohner der delegierenden Kommune beschließen und diesen gegenüber Bescheide erlassen. Die delegierende Kommune kann sich zum Ausgleich Mitwirkungsrechte bei der Rechtsetzung durch die andere Kommune einräumen lassen. Schließen bspw. die Gemeinden A und B eine delegierende Vereinbarung über die Straßenreinigung in A, so erfolgt nicht nur die Reinigung durch Fahrzeuge und Personal der Gemeinde B, sondern die Abrechnung gegenüber den Einwohnern von A geschieht nunmehr auf der Grundlage der Straßenreinigungssatzung der Gemeinde B, und diese erlässt auch die Gebührenbescheide, weil die entsprechenden Befugnisse von A auf B übertragen wurden. Dabei hat sich die Gemeinde A ggf. die Zustimmung zu entsprechenden Satzungsregeln der Gemeinde B vorbehalten.
Zehntes Kapitel Kommunalrecht › § 65 Kommunale Zusammenarbeit › J. Zweckverband
J. Zweckverband
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Der Zweckverband stellt die rechtlich komplexeste und in der Praxis wohl immer noch wichtigste Form kommunaler Kooperation dar[61]. Sein Kreis möglicher Mitglieder ist weit gezogen (I.) und er wird in einem mehrstufigen Verfahren gebildet (II.), das Rechtsfolgen sowohl für die Beteiligten als auch für Dritte zeitigt (III.). Sein Mitgliederkreis kann sich verändern (IV.), und der Verband kann auch wieder aufgelöst werden (V.). Dabei ähnelt seine interne Organisation derjenigen der beteiligten Kommunen (VI.), und er kann wie diese rechtsetzend tätig werden (VII.). Ihm stehen verschiedene Finanzierungsmöglichkeiten zur Verfügung (VIII.), wobei er allerdings auch selbst der Besteuerung unterliegen kann (IX.).
I. Mögliche Mitglieder
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Ein Zweckverband umfasst Kommunen (1.) und möglicherweise weitere öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Mitglieder (2. bis 5.). Als Kooperationsform besteht er aus mindestens zwei Kommunen[62]. Eine ausdrückliche Höchstzahl an Mitgliedern ist hingegen nicht gesetzlich vorgegeben[63].
1. Kommunen
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Der Zweckverband ist seinem Wesen nach eine kommunale Körperschaft. Ratsam ist der Zusammenschluss von wenigstens drei Kommunen, damit es in den Verbandsorganen nicht zu Pattsituationen kommt oder ein Beteiligter dauerhaft majorisiert wird. Zumeist gehören einem Zweckverband nur entweder kreisangehörige Gemeinden oder Landkreise an, weil nur kommunale Körperschaften derselben Stufe dieselben Aufgaben zu erfüllen haben und diese einem Verband übertragen können. Ausnahmsweise sind an einem Zweckverband auch kommunale Körperschaften verschiedener Ebenen beteiligt, etwa wenn kreisangehörige Gemeinden dem Verband eine Aufgabe übertragen und der Landkreis sich im Rahmen seiner Ergänzungsaufgaben an dem Verband beteiligt[64].
2. Bund und Länder
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Theoretisch können einem Zweckverband neben Kommunen auch der Bund und einzelne Länder angehören[65]. In der Praxis spielt dies ebenso wenig eine Rolle wie die gleichfalls theoretisch vorstellbare Beteiligung auswärtiger Staaten an einem Zweckverband. Vielmehr wird eine gemeinsame Tätigkeit staatlicher und kommunaler Stellen zumeist organisatorisch in der privatrechtlichen Form einer GmbH realisiert.
3. Weitere juristische Personen des öffentlichen Rechts
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Zwar können nach den Regelungen in den Kooperationsgesetzen der Länder auch weitere juristische Personen des öffentlichen Rechts, etwa Personalkörperschaften wie die Industrie- und Handelskammern oder Anstalten wie die Sparkassen, den Zweckverbänden angehören, doch wird dies in der Praxis in aller Regel nicht verwirklicht[66]. Hinsichtlich der Kammern scheuen die kommunalen Beteiligten den Einfluss von Stellen außerhalb der kommunalen Familie auf die Willensbildung im kommunalen Bereich, im Hinblick auf die Sparkassen soll einer solchen kommunal beherrschten Anstalt regelmäßig kein Einfluss auf eine weitere von den kommunalen Gebietskörperschaften dominierte juristische Person eingeräumt werden.
4. Zweckverbände
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Ein Zweckverband kann als juristische Person des öffentlichen Rechts auch Mitglied eines anderen Zweckverbandes werden, so wie eine juristische Person des Privatrechts sich ihrerseits auch an einer anderen privatrechtlichen juristischen Person beteiligen kann[67]. In der Praxis sind solche gestuften Beteiligungsverhältnisse vor allem bei dem Zweckverband „Bodensee Wasserversorgung“ bekannt[68]. Vorteil dieser mehrstufigen Kooperationslösung ist, dass Partner verschiedenster Größe zusammenfinden und schnell größere Räume verbandsmäßig abgedeckt werden können. Als sehr nachteilig erweist sich jedoch, dass die Mitgliedskommunen des einen Zweckverbandes, der sich an dem anderen beteiligt, nur noch mittelbar auf dessen Willensbildung Einfluss nehmen können.
5. Juristische Personen des Privatrechts
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Der Tradition des RZVG 1939 folgend sehen alle Kooperationsgesetze vor, dass auch natürliche oder juristische Personen des Privatrechts sich an einem Zweckverband beteiligen können[69]. Damit wird Privaten Einfluss auf die Ausübung von Hoheitsgewalt in einem solchen Umfang eingeräumt, dass diese Fälle wertungsmäßig der Beleihung vergleichbar erscheinen. Die Auswahl der einzubeziehenden Dritten muss jedenfalls dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG genügen, ggf. sind auch entsprechende vergaberechtliche Vorgaben zu beachten.
II. Bildung des Zweckverbandes
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Der Zweckverband entsteht als neue juristische Person des öffentlichen Rechts in einem mehrstufigen Prozess. Dieser umfasst die Vereinbarung der Verbandssatzung (1.), deren Genehmigung (2.) sowie die Bekanntmachung von Satzung und Genehmigung (3.)[70]. Dabei kann es zu Fehlern bei der Gründung kommen, welche jedoch durch etwaige Heilungsgesetze geheilt werden können (4.).
1. Vereinbarung der Verbandssatzung
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Die Verbandssatzung wird von den Mitgliedern des Zweckverbandes vereinbart. Im Außenverhältnis gibt der kommunale Hauptverwaltungsbeamte bzw. das zur Außenvertretung berufene Organ eines anderen Mitglieds die entsprechenden Willenserklärungen ab, im Innenverhältnis bedarf es der Zustimmung der kommunalen Vertretungskörperschaft bzw. des entsprechenden Willensbildungsorgans eines anderen Verbandsmitglieds. Der Zweckverbandssatzung kommt eine Doppelnatur zu[71]. Sie ist einerseits ein verwaltungsrechtlicher Vertrag zwischen den Mitgliedern des Verbandes, andererseits die Grundordnung des Verbandes. Als solche stellt sie quasi die „Verfassung“ des Verbandes dar und ist der Hauptsatzung einer kommunalen Gebietskörperschaft vergleichbar. Die Zweckverbandssatzung darf nicht verwechselt werden mit denjenigen Satzungen, die der Zweckverband in Ausübung der ihm von den Mitgliedskommunen übertragenen Befugnisse erlässt.