ein: Auf das Recht der EU, das Grundgesetz und die europäische Kommunalcharta folgt das sonstige zwingende Bundesrecht. Es schließen sich die Landesverfassung, die zwingenden Vorschriften des Kooperationsgesetzes, das sonstige zwingende Landeskommunalrecht und das übrige Landesrecht an. Auf die Zweckverbandssatzung folgen die nachgiebigen Vorschriften des Kooperationsgesetzes sowie das sonstige nachgiebige Bundes- und Landesrecht. Soweit der Zweckverband in Ausschöpfung der ihm übertragenen Befugnisse tätig wurde, treten die von ihm gesetzten Regelungen an die Stelle der mitgliedschaftlichen Vorschriften und nehmen deren Rang innerhalb der Normenhierarchie ein. Der Zweckverband schiebt sich zwischen seine Mitglieder und sonstige, diesen übergeordnete Hoheitsträger. Seine Regelungen gehen zwar dem mitgliedschaftlichen Recht vor, haben aber in gleicher Weise wie jene übergeordnete Vorschriften zu beachten[102].
VIII. Finanzierung eines Zweckverbandes
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Ein Zweckverband finanziert sich aus unterschiedlichen Quellen und nimmt verschiedene Personen in Anspruch. Vorrangig erfolgt die Finanzierung durch die Verbandsangehörigen (1.), aber auch die Verbandsmitglieder (2. und 3.) tragen zu dem Verband bei. Daneben erzielt der Verband sonstige Erträge von Europäischer Union, Bund und Land (4.). Dem stehen erhebliche Aufwendungen für die von dem Verband zu verfolgenden Zwecke gegenüber (5.). Der Ausgleich von Erträgen und Aufwendungen erfolgt nach den Vorgaben des kommunalen Haushaltsrechts (6.).[103]
1. Lasten der Angehörigen
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Wird der Verband öffentlich-rechtlich tätig, erhebt er von den Verbandsangehörigen Gebühren und Beiträge so wie auch eine Kommune von ihren Einwohnern diese Vorzugslasten verlangt[104]. Die Gesetze über kommunale Kooperation verweisen insoweit auf die Kommunalabgabengesetze. Gegen diese Erhebung von Vorzugslasten können die Verbandsangehörigen mit den allgemeinen Rechtsbehelfen des Widerspruchs und der Anfechtungsklage vorgehen. Wird der Verband hingegen privatrechtlich tätig, kann er von den Verbandsangehörigen als Gegenleistung für die erbrachte Leistung einen Preis verlangen[105]. Die Steuererhebung durch einen Zweckverband ist indes auf Grund ausdrücklicher gesetzlicher Vorschrift ausgeschlossen, weil der Verband nur einzelne ihm übertragene Aufgaben zu erfüllen hat und kein allgemeiner Finanzbedarf zur Wahrnehmung selbst gesetzter Aufgaben besteht[106].
2. Verbandsumlage
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Sämtliche Kooperationsgesetze sehen vor, dass ein Zweckverband von seinen Mitgliedern – dem Vorbild der Kreisumlage folgend – eine Verbandsumlage erheben kann, soweit die von den Verbandsangehörigen zu erhebenden Gebühren und Beiträge nicht ausreichen[107]. Die Umlage ist eine öffentlich-rechtliche, in Geld zu erfüllende Leistungspflicht, die von einer Körperschaft ihren Mitgliedern zur nachrangigen Erzielung von Einnahmen auferlegt wird, wobei an deren Leistungsfähigkeit sowie an den Vorteil, der dem einzelnen Mitglied aus der Mitgliedschaft erwächst, angeknüpft werden kann[108]. Die Umlage steht abgabentheoretisch zwischen Steuern und Beiträgen. Was die Prinzipien der Abgabenerhebung anbelangt, so hat die Umlage mit den Steuern die mögliche Orientierung an der Leistungsfähigkeit des Mitglieds gemein, mit den Beiträgen die Anknüpfung an den Vorteil aus der Mitgliedschaft[109]. In der Praxis dominiert die Orientierung an dem Vorteil, weil anderenfalls besonders leistungsstarke Kommunen nicht zur Beteiligung an einem Zweckverband zu bewegen wären.
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Zweckmäßig ist es, für unterschiedliche Zwecke des Verbandes verschiedene Umlagen zu erheben, um die Umlageerhebung transparent zu gestalten und die Belastung für einzelne Mitglieder je nach ihrem Vorteil aus dem spezifischen Verbandszweck differenziert ausformen zu können[110]. Letztlich haften die Mitglieder eines Zweckverbandes über die Verbandsumlage für diesen[111]. Vereinzelt wird die Umlageerhebung für wirtschaftlich tätige Zweckverbände unter Beihilfegesichtspunkten kritisiert[112].
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Die Verbandsversammlung beschließt über die Umlageerhebung durch Satzung, zumeist in der Haushaltssatzung. Dann wird die Umlage durch Verwaltungsakt des Verbandes erhoben. Gegen beide Rechtsakte sind die allgemeinen Rechtsbehelfe gegeben: Die Umlagesatzung kann durch verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle vor dem OVG gemäß § 47 VwGO angegriffen werden, der Umlagebescheid durch Widerspruch gemäß § 68 VwGO und Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO.
3. Weitere Lasten der Verbandsmitglieder
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Zusätzlich zur Erhebung der Umlage können die Verbandsmitglieder auf Grundlage der Zweckverbandssatzung oder gesonderter Vereinbarung zur Übertragung solcher Anlagen, Einrichtungen und Beteiligungen auf den Verband verpflichtet sein, die dieser zur Aufgabenerfüllung benötigt[113]. Entsprechend können auf derselben Grundlage solche Verbandsmitglieder, die keine Sachleistungen erbringen, zur Zahlung eines Ausgleichsbetrages verpflichtet sein[114].
4. Sonstige Erträge eines Zweckverbandes
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Ein Zweckverband erwirtschaftet außerdem weitere Erträge. Diese ergeben sich zunächst aus der Verwaltung des Verbandsvermögens, z.B. der Vermietung von Gebäuden, und der Veräußerung von Verbandsvermögen, etwa nicht mehr benötigter Grundstücke. Außerdem können Zweckverbände Fördermittel erhalten, z.B. aus dem INTERREG-Programm der Europäischen Union. Schließlich steht Zweckverbänden die Aufnahme von Krediten offen, etwa zur Finanzierung großer Infrastrukturinvestitionen wie Klärwerken.
5. Aufwendungen eines Zweckverbandes
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Die Aufwendungen eines Zweckverbandes bestimmen sich nach den von diesem wahrzunehmenden Aufgaben[115]. Im Vordergrund stehen Sachaufwendungen, z.B. für leitungsgebundene Infrastruktur. Auch Personalaufwendungen können je nach Aufgabe in einem mehr oder minder großen Umfang anfallen. Zweckgebundene Leistungen an Verbandsangehörige spielen hingegen nur bei der Übertragung von Aufgaben aus Sozialleistungsgesetzen auf den Verband eine besondere Rolle. Die Belastung durch Zins- und Tilgungszahlungen für aufgenommene Kredite hängt von der Investitionspolitik des jeweiligen Verbandes ab. Dabei stehen bei Zweckverbänden im Vergleich zu den kommunalen Gebietskörperschaften solche investiven Aufwendungen im Vordergrund.
6. Haushaltsrecht des Zweckverbandes
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Das Haushaltsrecht der Zweckverbände hat nunmehr in gleicher Weise wie dasjenige ihrer kommunalen Mitglieder nicht mehr der traditionellen Kameralistik, sondern der Doppik[116] zu folgen. Dies bedeutet, dass nicht mehr lediglich die Einnahmen und Ausgaben, sondern alle Erträge und Aufwendungen zu erfassen sind. Die Steuerung soll nicht mehr inputorientiert durch die Zuweisung von Mitteln an einzelne Organisationseinheiten, sondern outputorientiert durch die Vorgabe von zu erreichenden Zielen erfolgen. Die Verbände haben eine umfassende Kosten- und Leistungsrechnung sowie ein Controlling einzuführen und sich Leistungsvergleichen durch Kennzahlen zu stellen. Die Verbände haben zu Beginn und Ende eines jeden Haushaltsjahres eine Bilanz aufzustellen und ihr Haushaltsabschluss kann anteilig mit den Abschlüssen ihrer kommunalen Mitglieder jeweils zu einem Gesamtabschluss konsolidiert werden.
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Die Aufstellung des Haushalts eines Zweckverbandes folgt in gleicher Weise wie diejenige der Kommunen einem Kreislauf[117]: Zunächst wird der Entwurf des Haushaltsplans vor Beginn des Haushaltsjahres von dem Verbandsvorsteher aufgestellt und in die Verbandsversammlung eingebracht. Diese beschließt nach den allgemeinen Regeln die Haushaltssatzung, die den Haushaltsplan feststellt, einschließlich der Teile und Anlagen. Vor allem in den Fällen der Kreditaufnahme bedarf der Haushalt der Genehmigung