(§ 73 Abs. 1 S. 1 VwVfG), der Planungsprozess muss also schon zu einem konkreten Ergebnis geführt haben[52]. Daran wird deutlich, dass das formalisierte Anhörungsverfahren lediglich die letzte Phase des Planungsprozesses ist. Der Planungsphase vor der Antragstellung kommt damit erhebliche Bedeutung zu. Hier ergeben sich im Rahmen rechtlich nicht durchformter „informeller“ Prozesse Vorfestlegungen, die im späteren Planfeststellungsverfahren kaum noch zu revidieren sind[53]. Die Gefahr des Entstehens eines Ungleichgewichts zwischen den von der Planfeststellungsbehörde zu berücksichtigenden Interessen, insbesondere zugunsten des Vorhabenträgers, ist offenkundig. Gerade deshalb stellt sich die Frage nach der Formalisierung auch früher Planungsphasen, wobei allerdings festzustellen ist, dass sich informelle Prozesse schon ihrem Wesen nach einer vollständigen Formalisierung entziehen. Ein früheres Eingreifen formeller Verfahrensweisen dürfte zumeist eine weitere Vorverlagerung informeller Prozesse nach sich ziehen. Gleichwohl erscheint es möglich und sinnvoll, den Einfluss möglichst vieler Betroffener in einer frühen Phase der Entstehung des Plans zu sichern. Interessen und Belange haben eine umso größere Chance in der abschließenden Planungsentscheidung berücksichtigt zu werden, je eher sie Eingang in den Planungsprozess finden.
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Vor diesem Hintergrund verdienen jene formellen Verfahrenselemente, die in die Vorantragsphase hineinreichen, besondere Aufmerksamkeit. Hier ist zunächst die allgemeine frühe Öffentlichkeitsbeteiligung des § 25 Abs. 3 VwVfG zu nennen, die durch das Planungsvereinheitlichungsgesetz Eingang in das Gesetz gefunden hat. Anforderungen an diese Phase des Planungsprozesses ergeben sich auch aus dem UVPG. Hier spielt zunächst das Verfahren zur Ermittlung der UVP-Pflichtigkeit eines Vorhabens nach §§ 5 ff. UVPG, das mit einem möglichen Screening nach § 7 UVPG einhergeht, eine Rolle. Dem Feststellungsverfahren kommt eine Weichenstellungsfunktion für die Wahl des richtigen fachplanerischen Zulassungsverfahrens zu, da die Anwendbarkeit insbesondere der Plangenehmigung nach § 74 Abs. 6 S. 1 Nr. 3 VwVfG in der Regel von der Nichterforderlichkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung abhängt[54]. Das Feststellungsverfahren führt dazu, dass die Behörde und der Vorhabenträger sich in einem frühen Planungsstadium mit den Umweltauswirkungen des Vorhabens auseinandersetzen müssen, diese also besondere Aufmerksamkeit genießen. Die Notwendigkeit, das Ergebnis einer etwaigen Vorprüfung gemäß § 5 Abs. 2 UVPG bekannt zu geben, schafft überdies bereits in diesem frühen Stadium Publizität für das Vorhaben.
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§ 15 UVPG regelt mit dem Scoping einen weiteren, dem eigentlichen Planfeststellungsverfahren vorgelagerten Verfahrensschritt, der bei UVP-pflichtigen Vorhaben zur Anwendung kommt. Aufgabe des Scopingverfahrens ist die Festlegung des erforderlichen Untersuchungsrahmens der eigentlichen Umweltverträglichkeitsprüfung. Damit dient das Scoping zum einen der ökologisch sachgerechten und verfahrensökonomischen Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung, zum anderen dem Interesse des Vorhabenträgers, durch dieses Vorverfahren Orientierungspunkte für planerische, technische und wirtschaftliche Entscheidungen zu erhalten[55]. Mit dem Scoping können aber auch die Disparitäten zwischen den Verfahrensbeteiligten, die sich aus den beschriebenen informellen Vorverhandlungen ergeben, gemindert werden[56]. Dies kann geschehen, indem neben dem Vorhabenträger und der Planfeststellungsbehörde auch weitere Behörden, Sachverständige und Dritte einbezogen werden. Dies kann zu einer höheren politisch-gesellschaftlichen Akzeptanz und einer besseren Legitimation des Vorhabens führen[57].
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Einen besonderen Weg beschreitet der Gesetzgeber mit den §§ 19 ff. NABEG, die ein gestuftes Antragsverfahren vorsehen. Hier ist gemäß § 20 NABEG eine Antragskonferenz noch vor Einreichung des Plans vorgesehen. Diese Regelungen gehen über die frühe Öffentlichkeitsbeteiligung in § 25 Abs. 3 VwVfG noch hinaus.
c) Einreichung des Plans
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Das im VwVfG geregelte Anhörungsverfahren beginnt in der Regel mit der Einreichung des Plans bei der Anhörungsbehörde. Während das Gesetz keine detaillierten Aussagen über den Umfang und die Gestaltung der erforderlichen Unterlagen macht[58], ergeben sich Mindestanforderungen aus dem Zweck des Anhörungsverfahrens. So müssen die Unterlagen zum einen dem Informationszweck des Anhörungsverfahrens und zum anderen den Erfordernissen an die Bestimmtheit des Planfeststellungsbeschlusses Genüge tun[59]. Abwägungserhebliche Belange müssen deutlich erkennbar sein[60]. Die zu beteiligenden Behörden müssen in die Lage versetzt werden, Stellung zu nehmen[61]. Und die Unterlagen müssen gegenüber der Öffentlichkeit eine Anstoßwirkung dergestalt entfalten, dass die von der Planung potenziell Betroffenen Anlass haben zu prüfen, inwieweit ihre Belange berührt sind und Einwendungen im Anhörungsverfahren zu erheben sind[62]. Weitere Anforderungen ergeben sich aus anderen gesetzlichen Regelungen wie § 17 Abs. 4 BNatSchG[63] und dem Erfordernis der Vorlage eines UVP-Berichts gemäß § 16 UVPG[64].
d) Behördenbeteiligung
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Die Behördenbeteiligung ist im Wesentlichen in § 73 Abs. 2 und 3a VwVfG geregelt. Soweit anwendbar ergeben sich Ergänzungen und Ausweitungen auch aus §§ 17 und 55 UVPG. § 73 Abs. 2 VwVfG sieht vor, dass innerhalb eines Monats nach Zugang des vollständigen Plans die Behörden, deren Aufgabenbereich berührt wird, zur Stellungnahme aufzufordern sind. Die Beteiligung der Behörden – hierzu gehören grundsätzlich auch Gemeinden[65], nicht aber Umweltschutzvereinigungen – ist ein selbstständiger Teil des Anhörungsverfahrens, der parallel zur Öffentlichkeitsbeteiligung erfolgen kann. Im Rahmen der verschiedenen Zwecke des Anhörungsverfahrens steht hier der Informationszweck deutlich im Vordergrund. In Ermangelung von subjektiven Rechten wird der Behördenbeteiligung hingegen keine Funktion im Sinne eines antizipierten Rechtsschutzes zugestanden[66]. Vor allem müssen der Planfeststellungsbehörde die erforderlichen Informationen für die abschließende Entscheidung verschafft werden. Denn aufgrund der Konzentrationswirkung des Planfeststellungsbeschlusses entscheidet die Planfeststellungsbehörde auch über sachliche Aspekte, die nicht in ihren originären Zuständigkeitsbereich fallen und für die ihr häufig die erforderlichen speziellen Sachkenntnisse fehlen. Nur durch die Beteiligung der spezialisierten Fachbehörden kann dieses Wissensdefizit kompensiert werden. Das bedeutet jedoch nicht, dass nur die Behörden zu beteiligen wären, deren Sachentscheidungskompetenz durch die Konzentrationswirkung des Planfeststellungsbeschlusses entfällt. Der Aufgabenbereich einer Behörde ist vielmehr schon dann berührt, wenn der Plan einen Belang tangiert, für den die Behörde eine Wahrnehmungszuständigkeit hat, das geplante Vorhaben also Auswirkungen auf die Tätigkeit dieser Behörde mit sich bringt[67].
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Für die Abgabe der Stellungnahme kann gemäß § 73 Abs. 3a S. 1 VwVfG eine Frist von maximal drei Monaten gesetzt werden, wobei eine Verlängerung der Frist möglich ist[68]. Mit dem Ablauf der Frist tritt gemäß § 73 Abs. 3a S. 2 VwVfG eine Präklusion ein. Danach eingehende behördliche Stellungnahmen müssen nur noch dann berücksichtigt werden, wenn die vorgebrachten Belange der Planfeststellungsbehörde bekannt sind oder hätten bekannt sein müssen oder wenn sie für die Rechtmäßigkeit der Entscheidung von Bedeutung sind (§ 73 Abs. 3a S. 2 VwVfG). Dies ist immer dann der Fall, wenn die konkrete Möglichkeit besteht, dass sie von Einfluss auf die Rechtmäßigkeit der Entscheidung sind. Dafür reicht es auch aus, dass sich die Berücksichtigung des Belangs auf das Abwägungsergebnis auswirken würde[69]. Im Übrigen können sie berücksichtigt werden, was der Planfeststellungsbehörde ein Ermessen eröffnet, in dessen Rahmen sie die Gesichtspunkte der Verfahrensbeschleunigung und der inhaltlichen Optimierung der Entscheidung gegeneinander abwägen kann.[70]
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Eine Präklusion behördlicher Stellungnahmen ist problematisch. Zunächst ist § 73 Abs. 3a S. 2 VwVfG zwar, das zeigt der Vergleich mit anderen Präklusionsvorschriften, als formelle Präklusion ausgestaltet[71]. Letztlich entfaltet