Sie stellt einen angemessenen Ausgleich des Spannungsverhältnisses zwischen den Interessen der Bürgerbeteiligung, der planerischen Informationsaufbereitung und des effektiven Rechtsschutzes auf der einen Seite und den Zielen der Verfahrensbeschleunigung und der Rechtssicherheit auf der anderen Seite dar[102]. Soweit das Vorhaben einer UVP-Pflicht unterliegt, verstößt die materielle Präklusion gegen europäisches Umweltrecht.[103] Hierauf hat der Gesetzgeber mit der Regelung des § 7 Abs. 4 UmwRG reagiert, die entsprechende Rechtsbehelfsverfahren aus dem Anwendungsbereich der Präklusionsregelung ausnimmt.[104]
f) Beteiligung von Vereinigungen
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Das Planfeststellungsrecht kannte bereits seit Längerem die Beteiligung der Naturschutzverbände, die ihre Grundlage in § 63 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG findet. Dabei ist diese Beteiligung im BNatSchG nur rudimentär geregelt[105]. Das Fachplanungsrecht enthielt sich zunächst weitergehender Regelungen. Eine unmittelbare Zuordnung zu den Regelungen entweder der Behördenbeteiligung oder der Öffentlichkeitsbeteiligung wurde von der Rechtsprechung abgelehnt[106]. In der Folge des PlVereinhG ist die Beteiligung der Vereinigungen nunmehr in § 73 VwVfG verankert. Der Gesetzgeber bringt die Vereinigungen damit in eine Linie mit den Umweltschutzvereinigungen, welche seit 2005 Teil der Öffentlichkeit im Sinne des UVPG (§ 2 Abs. 8 und 9 UVPG) sind (siehe dazu oben Rn. 31).
g) Erörterung
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§ 73 Abs. 6 VwVfG regelt den Erörterungstermin. Der Erörterungstermin ist ein zentraler und charakteristischer Bestandteil des Anhörungsverfahrens[107]. Vor allem wird ihm eine akzeptanzsteigernde und streitbefriedende Funktion zuerkannt. Es kann allerdings bezweifelt werden, ob der Erörterungstermin diese Funktion noch erfüllen kann. Dagegen spricht zum einen der späte Zeitpunkt im Verfahren, an dem der Erörterungstermin erfolgt. In diesem Stadium ist die Planung nur noch sehr eingeschränkt für Veränderungen offen. Dies kann zu dem Eindruck führen, die Planung werde im Erörterungstermin verteidigt. Zum anderen kommt es im Erörterungstermin seit der Einführung umfassender Präklusionen von Einwendungen und Stellungnahmen nur noch zur Verhandlung bereits bekannter Aspekte. Die Informationsbasis der Planung kann nur noch sehr eingeschränkt verbreitert werden. Rechtspolitisch erschiene es wünschenswert, die im Erörterungstermin angelegten kommunikativen Elemente in einer früheren Verfahrensphase einzusetzen[108]. Einen anderen Weg gehen die Fachgesetze, die in der Folge des IPBeschlG den Erörterungstermin in das Ermessen der Behörde stellen[109]. Dies ist kritisch zu sehen. Gerade in solchen Verfahren, in denen die Durchführung des Erörterungstermins sehr aufwendig erscheint, zugleich aber die beschriebenen Ziele von vornherein kaum zu erreichen sind, dürfte der Verzicht auf den Erörterungstermin den Widerstand gegen ein Vorhaben noch erhöhen. Die Potenziale einer partizipativen Verfahrensgestaltung werden demgegenüber nicht genutzt.
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Gemäß § 73 Abs. 6 S. 2–5 VwVfG ist der Erörterungstermin mindestens eine Woche vorher bekannt zu machen. Teilnahmeberechtigt sind gemäß § 73 Abs. 6 S. 1 VwVfG der Vorhabenträger, die in ihrem Aufgabenbereich betroffenen Behörden, die Betroffenen und diejenigen, die Einwendungen oder Stellungnahmen abgegeben haben. Letzteres schließt gegebenenfalls Vereinigungen mit ein.
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Das Ziel des Erörterungstermins, die Akzeptanz gegenüber dem Vorhaben zu steigern und möglichst eine einvernehmliche Lösung der aufgeworfenen Konflikte herbeizuführen, sollte auch den äußeren Ablauf und die Gestaltung des Erörterungstermins bestimmen. Erforderlich ist die Möglichkeit, das Für und Wider mit den Beteiligten sachlich und ohne Zeitdruck zu erörtern, Argumente auszutauschen und gemeinsam nach Lösungen zu suchen[110]. Dieser Prozess ist durch den Verhandlungsleiter im Wege einer unparteiischen Leitung der Verhandlung zu fördern[111]. Die konkrete Gestaltung des – grundsätzlich nicht öffentlichen[112] – Erörterungstermins steht im Ermessen der Anhörungsbehörde. Zulässig ist es, Fragen abzuschichten und den zu erörternden Stoff in einzelne Themenkomplexe zu gliedern und auf verschiedene Termine zu verteilen[113].
h) Änderungen vor Planfeststellung
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Der Zweck des Anhörungsverfahrens liegt auch darin, zusätzliche Informationen und Erkenntnisse über das Vorhaben und seine Auswirkungen zu gewinnen. Es liegt auf der Hand, dass dies zu Änderungen des Plans führen kann.[114] Das Verfahrensrecht muss demgemäß eine Antwort darauf geben, wie mit solchen Änderungen umzugehen ist. Bei grundsätzlichen Modifizierungen, die sich insgesamt als neues Vorhaben darstellen, kann die Konsequenz nur sein, dass dies einen neuen Antrag und ein neues Anhörungsverfahren nach sich zieht. Diese Folge wäre aber bei bloßen Änderungen des Vorhabens kontraproduktiv. Der Anreiz, infolge neu gewonnener Erkenntnisse wünschenswerte Änderungen des Vorhabens in den Plan aufzunehmen, wäre gering. Auf dieses Dilemma gibt § 73 Abs. 8 VwVfG eine Antwort. Sein Zweck liegt auch darin, die Aufnahme wünschenswerter Modifizierungen des Vorhabens in den Plan zu unterstützen, indem der negative Anreiz, der von der vollständigen Wiederholung aufwendiger Verfahrensschritte ausginge, abgemildert wird[115].
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§ 73 Abs. 8 VwVfG regelt den Fall der Änderung des Plans – und analog auch den Fall der Ergänzung der Planunterlagen ohne Änderung des Vorhabens[116] – nach der Auslegung, aber noch vor Erlass des Planfeststellungsbeschlusses. Für Änderungen nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses kommt hingegen § 76 VwVfG zum Tragen (siehe dazu Rn. 48 ff.). Für Änderungen des Plans vor der Auslegung bedarf es keiner gesonderten Regelung. Bei der Durchführung eines neuen Anhörungsverfahrens gehen keine bereits durchgeführten „aufwendigen“ Verfahrensschritte verloren.
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Zu beantworten ist die Frage, wann eine Abweichung von dem ursprünglichen Plan noch eine Änderung darstellt und wann es sich bereits um ein neues Vorhaben handelt. Um nachträgliche Verbesserungen der Planung nicht zu sehr zu erschweren, sollten jedenfalls die Grenzen der Änderung nicht zu eng gesteckt werden[117]. Dies hängt davon ab, ob die Identität der ursprünglichen Anlage gewahrt bleibt, das heißt keine „nach Gegenstand, Art und Betriebsweise im Wesentlichen andersartige Anlage“ entsteht[118]. Anhaltspunkte für die Beurteilung können die Größe, die Betriebsweise und der Grad der Eigenständigkeit der Änderung liefern[119].
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Liegt eine Änderung vor, müssen Behörden und Vereinigungen, deren Aufgabenbereich, oder Dritte, deren Belange durch die Änderung erstmals oder stärker berührt werden, erneut beteiligt werden. Eine Beteiligung der allgemeinen Öffentlichkeit sieht das VwVfG – außer in den Fällen des § 73 Abs. 8 S. 2 VwVfG – selbst nicht vor, sie kann jedoch auf die Änderung beschränkt gemäß § 22 UVPG erforderlich sein, wenn von der Änderung zusätzliche oder andere Umweltauswirkungen ausgehen. Den zu beteiligenden Behörden, Vereinigungen und Dritten sind die Änderungen mitzuteilen. Die Frist für Stellungnahmen und Einwendungen beträgt zwei Wochen. Gemäß § 73 Abs. 8 S. 1 Hs. 2 VwVfG finden die Präklusionsregelungen entsprechende Anwendung.
i) Stellungnahme der Anhörungsbehörde
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Gemäß § 73 Abs. 9 VwVfG gibt die Anhörungsbehörde nach Beendigung des Anhörungsverfahrens eine Stellungnahme zum Ergebnis des Anhörungsverfahrens ab und leitet diese zusammen mit dem Plan einschließlich aller Unterlagen, den Stellungnahmen der