interpretacja w moim przekonaniu nadaje polityce fałszywy sens32. W istocie bowiem polityka jest nie tylko toczoną przez jednostki i grupy ludzi walką o dostęp do kierowniczych stanowisk i udział w podziale rzadkich dóbr, jest ona także poszukiwaniem sprawiedliwego porządku społecznego. Pozostaje jednak prawdą, że walka o władzę i sprawowanie władzy wewnątrz zbiorowości ludzkich mają pewne wspólne cechy z rywalizacją potęg, jaka rozgrywa się pomiędzy samodzielnymi jednostkami.
Ten, kto rządzi zgodnie z prawem, dysponuje faktycznie pewną – mniejszą lub większą – potęgą, a więc zdolnością narzucania swej woli, zależną od stopnia przewagi nad swoimi towarzyszami, partnerami, konkurentami i podwładnymi, oraz od prestiżu, jakim się cieszy w wąskich i szerokich kręgach społeczeństwa. Tak więc owa potęga – czy w odniesieniu do rządzących, czy do grup nacisku – nigdy nie wynika bezpośrednio z normatywnego rozdziału kompetencji i prerogatyw. Wpływ, jakim rzeczywiście dysponują poszczególni ludzie i ugrupowania, udział jednych i drugich w decyzjach państwowych – dotyczących czy to polityki międzynarodowej, czy to stosunków pomiędzy różnymi frakcjami własnej zbiorowości – zależą tak od środków działania, które znajdują się w ich posiadaniu, jak i od talentów przejawianych w posługiwaniu się tymi środkami. Konstytucja wyklucza posługiwanie się otwartą przemocą i określa reguły, wedle których odbywać powinna się walka o władzę oraz wyznacza jej ramy. Nie likwiduje ona jednak zawartego w niej pierwiastka „rywalizacji potęg”.
Także aktorów biorących udział w wewnętrznej grze politycznej, obok przekonań ideowych, ożywia pragnienie zdobycia potęgi. Swoje ambicje – które rzadko są wyprane z wszelkich pobudek osobistych – ludzie władzy zaspokajać będą nawet wtedy, gdy będą przekonani, że służą zbiorowości. Przepisy konstytucji, to, co oficjalnie robi parlament, administracja i rządy, nie pozwalają jeszcze dokładnie dowiedzieć się, jaki jest realny rozkład potęgi w danym kraju. Jakimi możliwościami dysponują reprezentanci kapitału, partii, idei i intryganci, w jakim stopniu potrafią oni przekonać o czymś rząd lub mu w czymś przeszkodzić, czy mogą kupić sobie współdziałanie ze strony prasy lub administracji, obudzić bezinteresowne poświęcenie, oddziaływać na poglądy elity i mas? Na tak sformułowane pytanie nie można odpowiedzieć ogólnie. Prawdą zaś jest, że byłoby naiwnością sądzić, iż wszyscy ci ludzie trzymają się dokładnie litery konstytucji i procedur prawnych. Jednak cynizmem i nieprawdą byłoby utrzymywać, że konstytucja jest czystą fikcją, a legalnie sprawujący władzę to jedynie figuranci i czyjeś sługusy. Nie można znaleźć żadnego przykładu państwa, w którym reguły gry nie miałyby wpływu na szanse graczy lub w którym legalne władze zgodziłyby się wykonywać wolę innych osób (nawet jeśli im zawdzięczały swoje wywyższenie).
Zarazem ujawniają się podobieństwa i różnice pomiędzy prowadzeniem „polityki wewnętrznej” i „polityki zewnętrznej” oraz przyczyny, dla których teorie jednej i drugiej różnią się – przynajmniej z pozoru. Teoria polityki zewnętrznej może jako punkt wyjścia potraktować takie pojęcia, jak: aktorzy (jednostki polityczne), nieobecność arbitra i obowiązującego powszechnie prawa, wojna – jako punkt odniesienia, ewentualność, z jaką należy się realnie liczyć, oraz – w konsekwencji – kalkulacja sił, bez której postępowanie zagrożonego agresją aktora byłoby bezsensowne. Teoria ta jest natomiast niejednoznaczna o tyle, że jej podstawowe pojęcia są w sposób nieuchronny dyskusyjne. By zmniejszyć niepewność dotyczącą tych podstawowych przesłanek, o polityce można myśleć w kategoriach ciągłej rywalizacji (Who gets what? How? When?), w kategoriach potrzeby poszukiwania za wszelką cenę ładu pokojowego (wojna domowa jest największym złem i każdy ład jest od niej lepszy), w kategoriach poszukiwania idealnego ładu, i wreszcie – w kategoriach komplementarności i sprzeczności ludzkich pragnień (równość i hierarchia, autorytet i wzajemny szacunek itd.).
Państwa, które wzajemnie uznają swoją suwerenność i swoją równość, z definicji nie mają nad sobą wzajem żadnej władzy. Politycy, którzy zawiadują administracją, wojskiem i policją, stoją u szczytu hierarchii wyznaczonej prawem. Różnica pomiędzy dwoma sposobami postępowania – dyplomatyczno-strategicznym z jednej strony i politycznym z drugiej – wydaje mi się zasadnicza, nawet jeśli istnieje między nimi wiele podobieństw. Potęga na scenie międzynarodowej różni się od potęgi na scenie wewnętrznej, bo ma inny wymiar, posługuje się innymi środkami i działa na innym terenie.
Jaką rolę odgrywają potęga i siła w stosunkach międzynarodowych? Dziś w szkołach wojskowych w Stanach Zjednoczonych jest to już pytanie klasyczne. Odpowiedź na nie jest jednak pozbawiona niejednoznaczności, bo samo pojęcie power oznacza, jak już zauważaliśmy, i zasoby, i siły wojskowe, i potęgę.
Status jednostki politycznej wewnątrz jakiegoś systemu międzynarodowego wyznaczany jest przez masę zasobów materialnych i ludzkich, które jest ona w stanie przeznaczyć na działania dyplomatyczno-strategiczne. Wielkie mocarstwa, niezależnie od epoki, uważa się za zdolne do przeznaczenia na działania zewnętrzne znacznych zasobów, a w szczególności uważa się je za zdolne do wystawienia licznych hufców wojska. W społeczności międzynarodowej istnieje pewna hierarchia prestiżu, która w przybliżeniu jest odzwierciedleniem hierarchii ustanowionej przez doświadczenia poprzednich walk.
Stosunki sił ustanawiają również, w dużej mierze, hierarchię wewnątrz koalicji: hierarchia ta nie jest jednak koniecznie wyrazem stosunku potęg poszczególnych państw, w których państwo zajmujące najwyższą pozycję narzuca swoją wolę wszystkim innym mającym niższy od niego status. Gdy tylko państwo mające przewagę nie może posługiwać się siłą wojskową, musi ono sięgać po pośrednie metody nacisku, które niejednokrotnie okazują się nieskuteczne, lub też po środki perswazji. Sojusze są zawsze kierowane przez Wielkich, jednak Mały może czasem zawieść dużego tam, gdzie ten wcale niekoniecznie chciałby iść. To on zachowuje ostatnie słowo w dyskusji dotyczącej jego własnych interesów, bo w końcu stawia Wielkiego przed wyborem pomiędzy ustępstwami i użyciem siły. Taktyka odmowy lub obstrukcji, taka, jaką praktykował na przykład generał de Gaulle w latach 1940–1944 w stosunku do Wielkiej Brytanii i Stanów Zjednoczonych, po wielekroć pozwoliła słabym narzucać swoją wolę. Gdy tylko Wolni Francuzi zainstalowali się w Saint-Pierre i Miquelon, Stany Zjednoczone nie mogły już ich stamtąd usunąć inaczej niż siłą, a w samym środku wojny Roosevelt nie mógł wydać rozkazu rozpoczęcia walki przeciw Francuzom, którzy byli symbolem swej ojczyzny okupowanej przez wspólnego wroga33.
Nawet stosunki pomiędzy rywalizującymi państwami nie są, w zwykłych czasach, prostym odzwierciedleniem ich stosunku sił. Negocjatorzy mylą się co do sił jednej i drugiej strony, i co więcej, nie czują się zobowiązani do tego, by zawarta przez nich umowa dokładnie odzwierciedlała ewentualny rezultat wojennej próby. Tak długo, jak „się rozmawia”, zamiast „walczyć”, racje faktyczne i racje prawne nie są dla rozmówców obojętne. Dyplomacja, będąca substytutem wojny, nie ogranicza się do katalogowania przypuszczalnych jej rezultatów. Wypowiedziane przez generała de Gaulle’a34 zdanie – „Każdemu wedle czynów jego oręża” – jest prawdą tylko w przybliżeniu i na dłuższą metę. Ma wartość jako mądra rada – państwa nie powinny stawiać sobie celów, które byłyby nieproporcjonalne w stosunku do ich zasobów. Jednak traktowanie go dosłownie oznaczałoby nieświadomość subtelności stosunków pomiędzy niezależnymi zbiorowościami.
Dysproporcja pomiędzy potencjałami narodów i osiągnięciami ich dyplomacji często ma za przyczynę grupowanie się jednostek przeciwko tej spośród nich, która wydaje się predestynowana do odgrywania roli „wichrzyciela”. Suwerenne państwa z założenia za wrogów uważają pretendentów do hegemonii,