Neben der Ausgestaltung als Gemeinlast Steuer, können Umweltabgaben als nichtsteuerliche Abgaben – als Sonderlasten – einzelne Gruppen speziell in Anspruch nehmen und dabei als Gebühr, Beitrag oder Sonderabgabe auftreten. Die Lenkungsoffenheit nichtsteuerlicher Abgaben (auch hinsichtlich umweltpolitischer Ziele) ist dabei akzeptiert. Während sich die Handlungsform „Steuer“ für die übergreifenden „großen“ Umweltprobleme anbietet – denn die Steuer ist das gebotene Instrument zur Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben (vgl. Art. 20a GG) –, sind die nichtsteuerlichen Abgaben eher für die „kleinen“ Umweltprobleme geeignet, also solche, die hinsichtlich Schadensgegenstand, -ursache und -verursacherkreis begrenzt bzw. begrenzbar sind[1089].
284
Innerhalb der nichtsteuerlichen Abgaben nimmt die Gebühr eine hervorgehobene Position für den Bereich der Umweltabgaben ein, insbesondere im kommunalen Bereich[1090]. Gebühren müssen dabei stets an eine spezifische, individuell zurechenbare, staatliche Leistung anknüpfen, so dass sie sich immer bei umwelterheblicher Nutzung staatlicher Einrichtungen anbieten[1091]. Demnach bilden etwa Autobahn- und innerstädtische Straßennutzungsgebühren, Abwasser- oder Müllgebühren Beispiele für mögliche Umweltabgaben in Gebührenform. Allerdings scheidet der Einsatz der Gebühr zum voraussetzungslosen allgemeinen Schutz von Umweltgütern infolge dieser – auch für ihre Bemessung wesentlicher – Gegenleistungsbezogenheit grundsätzlich aus: Die Ermöglichung der Umweltnutzung sei keine ausreichende staatliche Leistung, um eine Gebühr zu rechtfertigen. Die Verteidigung des finanzverfassungsrechtlich gewährleisteten Steuerstaatsprinzips gegen eine Unterwanderung verhindere hier eine Gebührenlösung. Eine nicht mehr auf die Abschöpfung eines individuell zugewandten Vorteils gerichtete, sondern zur Finanzierung von Gemeinlasten auf die allgemeine Leistungsfähigkeit zugreifende Abgabe sei vielmehr eine Steuer[1092]. Dennoch gab es bereits frühzeitig Versuche, die Gebühr für die Inanspruchnahme von Umweltressourcen fruchtbar zu machen: Die Figur der „Verleihungsgebühr“ als Entgelt für die staatliche Einräumung subjektiver Nutzungsrechte an öffentlichen Umweltgütern bildet hierbei einen möglichen Begründungsansatz – dabei ließe sich eine gewisse Parallelität zur bergrechtlichen Förderabgabe ausmachen[1093]. Andere Stimmen erachten die Nutzung öffentlicher Güter als gleichermaßen gebührenpflichtig wie die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und verweisen auf die akzeptierte Sondernutzungsgebühr im Straßenrecht[1094]. Ferner wird teils ein weiter, nicht unbedingt kostenabhängiger Leistungsbegriff vertreten und damit bereits die Ermöglichung der Ressourcennutzung durch die öffentliche Gewalt als die Gebühr rechtfertigendes staatliches Handeln angesehen[1095]. In seiner „Wasserpfennig-Entscheidung“[1096] hat auch das Bundesverfassungsgericht die Erhebung einer nichtsteuerlichen Abgabe als Benutzungsregelung zum Schutz der knappen und lebenswichtigen Ressource Wasser grundsätzlich akzeptiert, unabhängig vom staatlichen Kostenaufwand eine hinreichende Gegenleistungsabhängigkeit angenommen und den Gesetzgeber als befugt angesehen, diesen Sondervorteil der übermäßigen Teilhabe an einem Gut der Allgemeinheit durch eine nichtsteuerliche Umweltabgabe entsprechend seines Werts abzuschöpfen[1097]. Allerdings vermied das Gericht eine abschließende Qualifikation des Wasserpfennigs als „Gebühr“ und ließ im Ergebnis offen, inwiefern der Vorteil in der rechtlichen Nutzungsgestattung als solcher (entspräche der „Verleihungsgebühr“) oder in der tatsächlichen Besserstellung durch Nutzung des Guts „Wasser“ (eher „Ressourcennutzungsgebühr“) liegt[1098]. Wie das Bundesverfassungsgericht in einer späteren Kammerentscheidung offenbar selber annimmt[1099], scheint es aber überzeugend, jedenfalls von einer Umweltabgabe in Gebührenform auszugehen, unabhängig davon, ob es sich um eine Verleihungs-, Ressourcennutzungs- oder Vorteilsabschöpfungsgebühr handelt[1100]. Um dem Schutzauftrag der Finanzverfassung einschließlich der Abgabentypen gerecht zu werden, muss allerdings einer uferlosen Ausweitung des Gebührentatbestandes im Bereich der Umweltabgaben Einhalt geboten werden, indem eine vorteilhafte Gegenleistung nur bei einem öffentlich-rechtlichen Nutzungsregime über die Ressource und einem hinreichend bestimmbaren abzuschöpfenden Vorteil angenommen wird, stellt doch der Ausgleichsgedanke den zentralen Legitimationsgrund der Umweltgebühr und das entscheidende Abgrenzungsmerkmal zur Steuer dar[1101].
285
Umweltabgaben können schließlich in Form von Sonderabgaben auftreten.[1102] Diese werden teils aufgrund der Merkmale der Gruppenhomogenität (Parallele zum Verursacherprinzip) und Gruppennützigkeit (zusätzliche Mittel für und damit weniger Widerstand gegen Umweltschutzmaßnahmen) als besonders geeignet zur Verfolgung umweltpolitischer Ziele gesehen[1103]. Allerdings gilt es auch hier auf die fehlende Tauglichkeit der Sonderabgabe zur dauerhaften Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben hinzuweisen – damit scheidet ihr Einsatz für allgemeine Umweltschutzmaßnahmen aus, so dass Sonderabgaben ebenfalls eher bei abgrenzbaren, konkreten Umweltproblemen zu greifen vermögen[1104]. Weiterhin ist umstritten, inwiefern umweltschutzorientierte Sonderabgaben den allgemeinen strengen Vorgaben für Finanzierungssonderabgaben genügen müssen oder ob sie gewissen Vereinfachungen bzw. einer eigenen Zulässigkeitsprüfung unterliegen sollten, da sie weniger der Finanzierung einer besonderen Sachaufgabe dienen, als der Anerkennung einer speziellen „Umweltpflichtigkeit“ Rechnung tragen[1105].
2. Kompetenzielle Fragen
286
Grundsätzlich gilt für die Erhebung von steuerlichen Umweltabgaben, dass sich eine Kompetenz aus Art. 105 f. GG ableiten lassen muss, während die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Umweltabgaben den Sachzuständigkeiten der Art. 70 ff. GG zu entnehmen ist. Die Rechtsnatur der Umweltabgabe ist mithin entscheidend für die Zuständigkeit der Erlasskörperschaft[1106].
287
„Ökosteuern“ (z.B. Stromsteuer, Mineralölsteuer) werden in der Regel als Verbrauchsteuern eingeordnet und damit eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 106 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m Art. 105 Abs. 2 GG hergeleitet[1107]. Daran ändert auch ihr Charakter als Umweltlenkungsabgabe nichts, denn es ist anerkannt, dass die Steuergesetzgebungskompetenz auch zur Erreichung von Lenkungswirkungen ausgeübt werden darf, ohne dass eine zusätzliche Sachgesetzgebungskompetenz zu verlangen wäre[1108]. Eine Steuer würde aber dann kompetenzwidrig erhoben, sofern der Lenkungszweck nicht Nebenzweck der Finanzierungsfunktion bliebe, sondern der sachlich eigentlich unzuständige Gesetzgeber unter dem Mantel seiner steuerlichen Kompetenz die materielle Zuständigkeit eines anderen Gesetzgebers überspielte[1109]. Die steuerliche Kompetenz deckt die Lenkungswirkung nur unter dem Vorbehalt, dass die steuerliche Beeinflussung zum einen nicht ihrer Ausgestaltung und Wirkung nach einer verbindlichen Verhaltensregel entspricht und zum anderen ihr Aufkommen tatsächlich zur Finanzierung von Gemeinlasten verwendet wird[1110]. Hier wurden hinsichtlich der Ökosteuergesetze zum Teil Zweifel an der Gesetzgebungskompetenz des Bundes erhoben, da es sich um für den Bürger unvermeidbare Steuertatbestände handele, deren Aufkommen auch noch zweckgebunden verwendet werden solle[1111].
288
Ferner wird der Steuercharakter einer Umweltabgabe zum Teil dann angezweifelt oder verneint – mit der Folge der Unanwendbarkeit der Art. 105 f. GG –, sobald es nicht um die Belastung privater Wirtschaftstätigkeit bzw. dem Privatrechtsverkehr unterliegender Ressourcen geht, sondern an die bloße Nutzung von Gütern der Allgemeinheit angeknüpft wird, etwa an umweltbelastende Ausgangsstoffe (Input) oder Emissionen (Output) als solche[1112]. Dies knüpft an die bereits dargestellte Fragestellung hinreichend besteuerbarer Tatbestände und eines Steuerfindungsrechts des Gesetzgebers an[1113].
289
Umweltlenkungsabgaben können infolge der abgelehnten Notwendigkeit eines Zusammenfallens von Steuer- und Sachgesetzgebungskompetenz nun allerdings in solchen Fällen zu Konflikten führen, wo die Steuergesetzgebungskompetenz einem anderen Hoheitsträger zusteht als die Sachgesetzgebungskompetenz auf