auch im Allgemeinen Verwaltungsrecht geprägt haben. Schlüsselbegriffe der Verwaltungsrechtsreform wie Deregulierung und Privatisierung[4], aber auch Beschleunigung und Europäisierung können anhand des Bauordnungsrechts besonders anschaulich gemacht werden. Insoweit erweist sich das Bauordnungsrecht als durch und durch modernes Rechtsgebiet. Schließlich besitzt das Bau(ordnungs)recht eine große gesellschaftliche Relevanz. Denn seine Ausgestaltung entscheidet maßgeblich darüber, wie wir wohnen, arbeiten und uns erholen[5].
Insgesamt verdient das Bauordnungsrecht daher nach wie vor die volle wissenschaftliche Aufmerksamkeit; die weiterhin zu leistende Berücksichtigung neuer Referenzgebiete für die Fortentwicklung der Begrifflichkeiten im Allgemeinen Verwaltungsrecht darf nur zu einer Ergänzung der klassischen Referenzgebiete, nicht aber zu deren Vernachlässigung führen!
1. Begriff des Bauordnungsrechts
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Vom Bauen, von Bauwerken, aber auch von Baugrundstücken können Gefahren ausgehen – man denke an die Stand- oder Feuersicherheit eines Gebäudes. Daher erweist es sich als notwendig, baubezogene Vorgänge zu steuern[6], etwa indem gewisse Sicherheitsanforderungen an das Bauen und das Bauwerk gestellt werden. Dies übernimmt das Bauordnungsrecht. Als spezielles Recht der Gefahrenabwehr gehört es zum Polizei- und Ordnungsrecht, was der für das Bauordnungsrecht überkommene Begriff des Baupolizeirechts[7] veranschaulicht. Das Bauordnungsrecht fällt ebenso wie das Polizei- und Ordnungsrecht im engeren Sinne in die Gesetzgebungskompetenz der Länder. Diese haben allesamt Landesbauordnungen erlassen und damit von ihrer Kompetenz Gebrauch gemacht[8].
2. Abgrenzungen
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Bauliche Anlagen sind nicht nur im Hinblick auf die von ihnen ausgehenden Gefahren, sondern auch insofern regelungsbedürftig, als sie Nutzungskonflikte verursachen können – etwa Konflikte zwischen industrieller Nutzung und Wohnbebauung. Dogmatisch sind diese beiden Bereiche jedoch getrennt voneinander zu betrachten; auf die Vermeidung von Nutzungskonflikten zielt das Bauplanungsrecht. Während sich also das Bauordnungsrecht für die Gefahren, die vom einzelnen Baugrundstück und/oder seiner Bebauung ausgehen, interessiert und regelmäßig entsprechende objektbezogene Anforderungen aufstellt, ist das Bauplanungsrecht flächen- und nutzungsbezogen (siehe auch § 1 Abs. 1 BauGB)[9]. Es teilt mit dem Bauordnungsrecht zwar den Ausgangspunkt, nämlich das Baugrundstück, wendet sich aber darüber hinaus dem Verhältnis zwischen Baugrundstück und Baugebiet, den Baugebieten untereinander sowie der Gesamtplanung der Gemeinde zu. Nicht die Gefahrenabwehr steht im Vordergrund, sondern die Stadtentwicklung[10]. Dementsprechend ist Planung der zentrale Schlüsselbegriff des Bauplanungsrechts, wobei die Konkretisierung des Plans für das einzelne Bauvorhaben (§§ 29 ff. BauGB) sowie weitere Problembereiche wie die Baulandumlegung und die Erschließung hinzutreten[11]. Abgrenzungsprobleme zwischen Bauplanungs- und Bauordnungsrecht sind damit im Einzelfall freilich nicht ausgeschlossen[12].
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Die Trennung zwischen Bauordnungsrecht und Bauplanungsrecht schlägt sich auch in der Aufspaltung der Gesetzgebungskompetenzen nieder. Das Bauplanungsrecht unterfällt dem „Bodenrecht“ im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG; folglich ist insoweit der Bund zur Gesetzgebung befugt[13]. Das hat das Bundesverfassungsgericht bereits 1954 in einem Rechtsgutachten zu Art. 74 Nr. 18 GG a.F. ausdrücklich entschieden[14]. In Ausübung der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz wurde 1960 das Bundesbaugesetz, 1987 dann das Baugesetzbuch (BauGB) erlassen[15]. Das Bauordnungsrecht als „Baupolizeirecht“ stellt hingegen eine „Rechtsmaterie für sich“ dar und unterfällt gerade nicht dem Bodenrecht[16]: Mangels spezieller Gesetzgebungskompetenz des Bundes bleiben damit die Länder gem. Art. 70 Abs. 1 GG zuständig. Erklären lässt sich diese Aufspaltung der Gesetzgebungskompetenzen im Baurecht vor allem historisch (siehe Rn. 7 ff.).
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Vom öffentlichen Baurecht mit seinen Teilgebieten des Bauplanungs- und Bauordnungsrechts ist wiederum das Recht der Raumordnung und Landesplanung abzugrenzen[17]. Dabei handelt es sich – anders als die Bezeichnung „Raumordnung“ vielleicht vermuten lässt – nicht um ein Gefahrenabwehrrecht größeren Maßstabs. Unter dem Begriff der Raumordnung ist vielmehr die hoheitliche Gestaltung des Raumes in überörtlicher (Bund, Länder und Regionen) und überfachlicher Perspektive zu verstehen. Es handelt sich somit um Planungsrecht. Als Abgrenzungskriterium zum Bauplanungsrecht dient das Merkmal der Überörtlichkeit des Planungsgegenstandes, während beide das Merkmal der Überfachlichkeit verbindet. Sie ergänzen sich zur räumlichen Gesamtplanung, haben also eine räumliche Gesamtstruktur im Blick; dagegen konzentriert sich die fachliche Raumplanung wie etwa die Verkehrsinfrastruktur oder die Wasserwirtschaft auf einen Sektor.
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Abgrenzungsbedarf besteht ferner zwischen dem Bauordnungsrecht (als Teil des öffentlichen Baurechts) und dem privaten Baurecht[18]. Dieses behandelt die zivilrechtlichen Rechtsbeziehungen zwischen dem bauenden (Grundstücks-)Eigentümer, anderen am Bau Beteiligten und den durch den Bau betroffenen Privatrechtssubjekten[19]. Zum privaten Baurecht zählen dabei nicht nur Vorschriften des Bauvertragsrechts (§§ 650a ff. BGB, VOB/B)[20] und des Sachenrechts des BGB (§§ 903 ff. BGB)[21], sondern auch die Nachbarrechtsgesetze der Länder gem. Art. 124 EGBGB[22]. Eine gewisse Gemengelage zwischen Bauordnungs- und Privatrecht ergibt sich indes im Nachbarrecht[23].
II. Historische Entwicklung
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Die komplementären Begriffe Bauordnungs- und Bauplanungsrecht sind zwar neueren Datums. Das heißt aber nicht, dass zuvor das Bauen nicht reglementiert worden wäre[24]. Vielmehr kann schon für die Zeit des Mittelalters anhand der damals neu entstandenen Städte gezeigt werden, dass nicht nur bereits gewisse planerische Vorstellungen umgesetzt (etwa die Aufteilung der Gewerbe auf verschiedene Zonen der Stadt), sondern beispielsweise auch die Stand- und Feuersicherheit von Gebäuden beaufsichtigt wurden[25] – Stadtplanungs- und Bauordnungsrecht avant la lettre. Die Statuten der Städte kannten sogar schon eine Anzeigepflicht für das Errichten, Verändern oder den Abbruch eines Baus[26]. Auch der Sachsenspiegel enthielt Regelungen über Brandschutz, Abstände und andere Gegenstände, die heute dem Bauordnungsrecht unterfallen[27].
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Das Allgemeine Landrecht für die Preußischen Staaten (ALR) von 1794 stellt mit seinem Achten Titel des Ersten Teils „Vom Eigenthum“ eine weitere wichtige Wegmarke dar für die Entwicklung dessen, was nach heutiger Terminologie als Bauordnungsrecht bezeichnet wird. Dabei darf allerdings nicht wie so häufig der Fehler begangen werden, einseitig die vom ALR gewährte Baufreiheit in den Blick zu nehmen (§ 65 I 8 ALR[28]). Vielmehr kannte das Gesetz auch zahlreiche und höchst modern wirkende „Einschränkungen des Eigenthümers bey dem Bauen“[29]. So musste in der Stadt ein neuer Bau der Obrigkeit nicht nur angezeigt werden (§ 67 I 8 ALR), die Errichtung oder die Veränderung durfte auch nicht zum „Schaden oder zur Unsicherheit des gemeinen Wesens, oder zur Verunstaltung der Städte und öffentlichen Plätze“ (§ 66 I 8 ALR) führen. Zahlreiche weitere Beschränkungen folgten[30], insbesondere auch „Einschränkungen des Eigenthums zum Besten des Nachbarn“[31], etwa was über die Grenze ragende Bauwerke (§ 123 I 8 ALR), Bäume (§ 124 I 8 ALR), Schweineställe und Kloaken (§§ 125 ff. I 8 ALR) und weiteres mehr betraf. Schließlich konnte die „Obrigkeit“, war eine Anzeige unterblieben, bei Gefährlichkeit des Baus oder bei einer durch ihn bewirkten Verunstaltung eine Änderung desselben (§ 71 I 8 ALR) oder sogar seinen Abriss