Möglichkeiten zur intensiven politischen Partizipation; vor allem aber zeichnet sie sich durch eine politische Kultur aus, die ausgesprochen problemlösungs- und konsensorientiert ist. So ist es denn kein Wunder, dass Schweizerinnen und Schweizer im internationalen Vergleich die grösste Zufriedenheit darüber äussern, wie die Demokratie in ihrem Land funktioniert. Allerdings gibt es auch eine ganze Reihe dunkler Flecken auf der weissen Weste der Schweizer Demokratie: Die massive Bevorteilung ländlich-konservativer gegenüber städtisch-progressiver Interessen durch den strukturkonservativen Föderalismus, intransparente Parteien- und Kampagnenfinanzierung und eine besonders egoistische Finanz- und Steuerpolitik, die auf Kosten anderer Länder und Völker geht.1
Die Zwiespältigkeit der Schweizer Demokratie tritt allerdings besonders deutlich bei einem Thema hervor: bei der Frage nach der In- beziehungsweise Exklusivität der Demokratie. Für viele Beobachtende erscheint die Schweizer Demokratie mit ihren direktdemokratischen Instrumenten besonders inklusiv. Denn in diesem System können ja alle Bürgerinnen und Bürger mitentscheiden, und nicht nur ein kleiner Kreis von Repräsentanten. Nicht umsonst dient die schweizerische direkte Demokratie in den Nachbarländern denjenigen Kräften als Vorbild, die sich selbst als Aussenseiter und als Stimme des – einfachen – Volkes stilisieren. Dies war in den 1980er-Jahren bei den Grünen nicht anders als heute bei der Alternative für Deutschland (AfD), dem Front National (FN) oder der United Kingdom Independence Party (UKIP). Dabei wird übersehen, dass es in der Schweiz nicht die direkte Demokratie ist, die zu einer hohen Inklusivität führt, sondern die konsensorientierte Kultur und die damit einhergehenden Strukturen der Konkordanzdemokratie.
Den meisten ist noch bewusst, dass die Schweiz bei der Einführung des Frauenstimmrechts nicht gerade eine Vorreiterrolle eingenommen hat. Dies wird aber als schrullige Besonderheit abgetan, und es wird nicht erkannt, dass der besonders lange Ausschluss von 50 Prozent der einheimischen erwachsenen Bevölkerung der direkten Demokratie zu verdanken war. Es brauchte den Druck von aussen, bis die Mehrheit der Schweizer Männer 1971 nach mehrmalig gescheiterten Anläufen bereit war, die Frauen mitbestimmen zu lassen. Dort, wo die Demokratie besonders «direkt» war und ist – in der Appenzeller Landsgemeinde –, konnte man sich sogar gar nie dazu durchringen. Hier brauchte es «fremde Richter», um den Frauen auch im letzten Stand zum Stimmrecht zu verhelfen.
Die Schweiz ist auch heute noch meilenweit von einem universellen Wahl- und Stimmrecht für die gesamte erwachsene Wohnbevölkerung entfernt. Da das Stimmrecht – zumindest auf eidgenössischer Ebene und in den meisten Wahlen und Abstimmungen auf kantonaler und kommunaler Ebene – an den Bürgerstatus gebunden ist, in der Schweiz jedoch fast jede vierte Person der gesamten Wohnbevölkerung keinen Schweizer Pass besitzt, sind auch heute noch 25 Prozent aller erwachsenen Bewohnerinnen und Bewohner weitgehend von der politischen Mitbestimmung ausgeschlossen. Diese Tatsache wird im Gegensatz zu vielen anderen Aspekten der Migration in der Öffentlichkeit kaum diskutiert.
Vielleicht liegt dies ja daran, dass der Ausschluss von Migrantinnen und Migranten aus dem Stimmvolk «normal» ist? Um dies herauszufinden, starteten zwei Studierende der Universität Luzern ein Projekt: Zum einen befragten sie die normativen Demokratietheorien daraufhin, ob und wann sie eine Inklusion von Immigrantinnen und Immigranten in den «demos» verlangen. Zum anderen entwickelten sie ein Messinstrument, mit dem man die In- beziehungsweise Exklusivität der europäischen Länder in Bezug auf Migrantinnen und Migranten in umfassender und systematischer Weise vergleichen kann. Dass die Schweiz bei der Inklusion von Migrantinnen und Migranten im internationalen Vergleich keine gute Figur macht, überrascht kaum. Die Messungen des Immigrant Inclusion Index (IMIX) weisen aber noch auf weitere aufschlussreiche Aspekte hin, die wir im Folgenden beschreiben werden. Um zu zeigen, dass es durchaus Möglichkeiten gibt, dieses Demokratiedefizit abzubauen, werden wir in einem zweiten Teil Initiativen vorstellen, die in anderen Ländern Europas und vor allem in Deutschland bereits umgesetzt wurden. Dies in der Hoffnung, damit positive Impulse zu geben und die unbefriedigende Situation in der Schweiz und in anderen Ländern zu ändern.
DER IMMIGRANT INCLUSION INDEX
Im Jahr 2013 beteiligten sich Andrea Blättler und Samuel Schmid an einem forschungsorientierten Seminar mit dem Titel «Zur Qualität von Demokratien und Demokratiemessinstrumenten», das von Professor Joachim Blatter an der Universität Luzern angeboten wurde. Die beiden Studierenden erkannten sofort, dass selbst die jüngsten Demokratiemessinstrumente wie beispielsweise das Demokratiebarometer, das vom Wissenschaftszentrum Berlin zusammen mit der Universität Zürich entwickelt wurde, in einer wichtigen Hinsicht ein Defizit aufweisen: Sie berücksichtigen bei ihrer Messung der Qualität von Demokratien nicht oder nur unzureichend, wie gut Demokratien Immigrantinnen und Immigranten in den politischen Prozess einbinden. Um dies zu belegen, entwickelten die beiden zusammen mit dem Dozenten ein eigenes Messinstrument: den Immigrant Inclusion Index (IMIX).
Der erste Schritt bei der Entwicklung des IMIX bestand in der Beantwortung der Frage: Müssen demokratische Gemeinschaften Migrantinnen und Migranten eigentlich inkludieren? Alle wichtigen Strömungen der Demokratietheorie sind sich in dieser Frage einig:2 Ja, das müssen sie, und dafür gibt es eine Vielzahl von Gründen. Der erste und wichtigste Grund ist, dass alle Erwachsenen, die politischer Herrschaft unterworfen sind, in der Lage sein müssen, sich an der Kontrolle dieser Herrschaft zu beteiligen. In anderen Worten: Man kann nur von jemandem erwarten, dass er sich an die Gesetze eines Landes hält, wenn er bei der Gestaltung dieser Gesetze auch mitwirken kann. Darüber hinaus tragen Immigrantinnen und Immigranten durch die Übernahme von politischer Verantwortung und von politischen Ämtern auch dazu bei, dass sich die politische Gemeinschaft als Ganzes selbstbestimmen kann. Dies ist insbesondere in der Schweiz mit ihrem Milizsystem von grosser Bedeutung. Mit der politischen Inklusion ist auch eine gegenseitige Anerkennung von Einheimischen und Migranten verbunden. Dies wiederum führt zu einer erhöhten Identifikation der beiden Gruppen mit Staat und Gesellschaft. Eine dauerhafte Exklusion führt dagegen zu Abgrenzung und Distanzierung.
Während sich praktisch alle einig sind, dass Migrantinnen und Migranten, die dauerhaft in einem Land leben, eine Stimme im politischen Prozess erhalten sollten, gibt es unterschiedliche Vorstellungen darüber, wann dies zu geschehen hat. Für diejenigen, die vor allem den Schutz der individuellen Rechte und Interessen der Migrantinnen und Migranten im Auge haben, muss die Inklusion möglichst früh erfolgen. Bei denjenigen, die gemeinsame Werte als Voraussetzung einer funktionierenden Demokratie betrachten und die sich um die politische Kultur eines Landes Sorgen machen, ist die Sache nicht so klar. Für Konservative kommt eine Inklusion erst in Betracht, wenn Migrantinnen und Migranten sich assimiliert haben und die Kultur der Einheimischen teilen. Progressive verweisen darauf, dass eine frühe politische Inklusion dazu beiträgt, dass sich Migrantinnen und Migranten für die politische Kultur eines Landes erwärmen können und dass sich die politische Kultur eines Landes durch deren Inklusion zeitgemäss weiterentwickelt. Wieder andere sehen eine gewisse Vertrautheit mit dem politischen System als notwendige Voraussetzung, um produktiv mitwirken zu können. Der IMIX schliesst sich einem sich immer mehr herauskristallisierenden Konsens an, der davon ausgeht, dass Demokratien denjenigen, die fünf Jahre legal und durchgehend in einem Land gelebt haben, das Wahl- beziehungsweise Stimmrecht geben sollten. Allein durch die Einführung von Beiräten ist die politische Inklusion unzureichend, denn nur wenn Immigrantinnen und Immigranten auch eine Stimme haben, die bei den Abstimmungen und Wahlen zählt, werden sich Politikerinnen und Politiker um ihre Interessen kümmern.
DIE SCHWEIZ IM INTERNATIONALEN VERGLEICH
Der nächste Schritt im Hinblick auf den IMIX bestand darin, ein konkretes Messinstrument zu entwickeln, mit dem man in systematischer Art und Weise die Situation in verschiedenen Demokratien vergleichen kann. Der IMIX misst die politische In- beziehungsweise Exklusivität von nationalen Demokratien gegenüber Migrantinnen und Migranten in zweierlei Hinsicht: Zum einen wird anhand der Gesetzgebung eines Landes eruiert, wie inklusiv das Land de jure ist. Zum anderen wird berechnet, wie viele der Immigrantinnen und Immigranten, die eigentlich inkludiert werden müssten, de facto inkludiert sind. Beide Perspektiven haben Vor- und Nachteile: Die in den Gesetzen eines Landes verankerte Inklusivität verkörpert den in demokratischen Prozessen festgelegten Willen der Einheimischen sowie denjenigen der bereits Inkludierten. Allerdings gibt es jenseits