y a la par de la referida complementariedad, la competencia para el dictado de la ley de fondo –como el Código Civil y Comercial de la Nación-, es exclusiva de la Nación, quedándole solo a las provincias facultad para aplicar las normas, lo que implica, además, la competencia de las mismas para dictar las normas de aplicación, es decir, los Códigos de Procedimiento (Artículo 75, inc. 12 CN).
Una cuestión importante respecto de la complementariedad entre las normas de presupuestos mínimos en materia ambiental y la facultad legislativa local en manos de las provincias, es que dentro de dichas leyes de presupuestos mínimos se pueden encontrar normas civiles, comerciales o penales alojadas en ellas, que son, por ende, de fondo, lo que significa que las provincias, dado ese carácter de las normas, no podrán complementar o modificar ese presupuesto mínimo. Esto provoca una convivencia en la estructura normativa ambiental nacional, dada por la existencia de leyes que contienen normas sujetas a complemento (conf. al párr. 3º del artículo 41 CN), y otras que, por el contrario, no lo permiten (normas de naturaleza penal, civil o comercial), que sólo admitirán normas locales de procedimiento para su aplicación.
Lo mismo sucede con las normas ambientales contenidas en la nueva legislación Civil y Comercial, que, aunque se refieran a elementos de esa disciplina jurídica, las provincias no podrán complementar por las mismas razones expuestas anteriormente.
Si se toma el artículo 241 del Código Civil y Comercial unificado, éste sostiene que cualquiera sea la jurisdicción en que se ejerzan los derechos, deberá respetarse la normativa sobre presupuestos mínimos que resulte aplicable. Esto, a su vez, se complementa con la disposición del artículo 240 del mismo cuerpo normativo, relativa a las normas de poder de policía en general, poder al que identifica con el interés público.
En relación al poder de policía general y, específicamente, respecto del poder de policía ambiental, éste se desdobla en tres cuerpos normativos: el constituido por las leyes de presupuestos mínimos nacionales, el de primer complemento provincial y de la ciudad de Buenos Aires, y el de segundo complemento dado por cada municipio a través de su órgano deliberativo (Concejos Deliberantes municipales). De este modo, la matriz lógica que gobierna el sistema de poder de policía general, es el de la “concurrencia típica”; mientras que, específicamente, en el poder de policía ambiental, es el de “concurrencia complementaria”. Por eso es importante, que la norma contenida en el artículo 240 del Código Civil y Comercial, haga la salvedad respecto del ejercicio de los derechos individuales en salvaguarda de los presupuestos mínimos, dado que ellos son los engranajes básicos del sistema de limitación de los derechos de protección ambiental (Falbo y Esaín, 2015).
Se destaca, entonces, de la nueva normativa, la importancia de este artículo 240 del Código Civil y Comercial, dado que a lo largo de los años se ha encontrado mucha resistencia por parte de las provincias en lo que concierne a la aplicación en su territorio de las normas de presupuestos mínimos respecto del ejercicio de derechos individuales sobre actividades industriales, tales como la minería, la agricultura, la ganadería y la pesca, entre otras. Y esto, debido a que, históricamente, los territorios provinciales detentaron casi la totalidad de competencias de policía sobre dichas actividades industriales, las que utilizaban los recursos naturales que les corresponden por dominio originario (conf. Artículo 124 CN). Por lo tanto, con la incorporación del artículo mencionado, ya no se podrá alegar que la actividad minera o de otra índole en el territorio de una provincia, no queda sujeta a las normas de presupuestos mínimos de protección ambiental nacionales.
Teniendo en cuenta la vigencia de estas reglas en materia de competencia normativa entre la Nación y las provincias, como así también, las relativas al poder de policía ambiental, es que en el próximo punto de esta investigación, se hará una breve exposición de los principales conflictos ambientales que se presentan en la actualidad en nuestro país; mucho de ellos son el resultado de la violación de las leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental nacionales, ya sea por el ejercicio abusivo de derechos individuales o por la implementación, por parte de las provincias, de un poder de policía local que se opone a dicho marco normativo superior, como así también, derivado de la falta de controles de los poderes locales sobre las actividades potencialmente dañosas para el medio ambiente.
5. Los principales desafíos ambientales del Siglo XXI en Argentina
Sostiene Valls (1993):
El impacto que el hombre causa en el ambiente se transmite en ondas concéntricas como las que impulsa un objeto sólido al caer al agua y también repercute sobre otros hombres, inclusive el que la causa, como si éste estuviera en el centro de una cebolla o de una muñeca rusa. La extensión y la velocidad de la repercusión dependen de la naturaleza y calidad del medio empleado, de la intensidad de la acción y de las condiciones y destino de los elementos ambientales afectados. La intensidad del efecto suele decrecer a medida que la onda se va alejando del epicentro y del tiempo que transcurre. En algunos casos el efecto puede ser de muy larga duración y perdurar en la distancia, como es el de las sustancias nucleares, el de la chatarra espacial y el de la emisión de ciertos clorofluorocarbonos (CFC). Ello implica que la acción del hombre sobre el ambiente repercutirá sobre otros seres humanos, él mismo, las comunidades o aun sobre toda la humanidad presente o futura. (p. p. 12-13)
Desde la Revolución Industrial hasta nuestro días, la velocidad a la que cambian, es decir, son modificados o destruidos los ambientes, es debido a causas –en su mayor parte- de origen antrópico. Y esto porque la humanidad ha tenido acceso y ha hecho uso de la energía de una manera nunca vista en la historia, con consecuencias para el conjunto de la biosfera. A su vez, algunos componentes del desarrollo humano se han acelerado también de manera estrepitosa: por ejemplo, la población mundial se duplicó entre 1950 y 2000. La mayor parte de la energía utilizada durante ese período provino de un solo tipo de fuente: los combustibles fósiles, cuya utilización ha sido una de las causas del aumento de los gases efecto invernadero liberados a la atmósfera y, asociado con ello, el cambio climático global (Quelas, 2009).
Una de las características de los grandes desafíos ambientales actuales, a saber: el cambio climático, la contaminación, la pérdida de biodiversidad, la modificación y pérdida de hábitats, la extinción de especies, la desertificación –entre otros-, es que los mismos no reconocen fronteras. A lo que se agrega el emergente de un modelo de desarrollo y consumo que se ha impuesto que, de alguna manera, no es compatible con la vida a largo plazo en la tierra y que, además, no se puede sostener en el tiempo, so pena de correr el riesgo de desaparecer como especie.
Nuestro país, en la actualidad, se enfrenta a varios de estos graves problemas enumerados. Por ejemplo, respecto a las áreas protegidas y bosques, se encuentra el conflicto ambiental en el Parque Nacional Calilegua, con motivo de una explotación hidrocarburífera ilegal en el mismo47. Este parque –ubicado en las faldas orientales de las Sierras de Calilegua, en el sureste de la provincia de Jujuy- se creó en 1979 con el fin de preservar un área representativa de la Selva de Yungas, el ambiente de mayor biodiversidad de Argentina, junto con la Selva Paranaense. Abarca 76. 306 hectáreas, siendo el más grande del país dedicado a la conservación de las selvas tropicales de montaña. Allí, se han relevado 270 especies de aves y se estima que podrían habitar el parque otras 230. En 1969 comienza la explotación petrolera, que continúa realizándose tras la creación del parque, lo que viola tres leyes nacionales: la de Parques Nacionales, la de los Bosques Nativos y la de Hidrocarburos. Veinticuatro kilómetros de oleoductos corren a lo largo de toda el área protegida y hay varios pozos abandonados, lo que implica riesgos de derrames, con consecuencias graves para la biodiversidad (Yapur, 2016). Calilegua es, además, una de las áreas núcleo de la Reserva de Biósfera de las Yungas (UNESCO) y un Área de importancia para la Conservación de Aves (AICA – Aves Argentinas).
La Ley N° 22. 35148 establece que en los Parques Nacionales está prohibida toda explotación económica con excepción de la vinculada al turismo. Además de la prohibición del artículo 4º, y salvo excepciones legales, en los Parques Nacionales se prohíbe: la exploración y explotación mineras, la instalación de industrias, la explotación agropecuaria, forestal y cualquier tipo de aprovechamiento de los recursos naturales, la pesca comercial, la caza y cualquier otro tipo de acción